2025全國兩會：今年政府債務增加2.9萬億，都用在哪兒？

今天上午，國務院總理李強在政府工作報告中對2025年的財政安排做了介紹。整體來看，今年新增政府債務總規模11.86萬億元，比上年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。

那么這增加的2.9萬億的資金都將用在哪？

11.86萬億元的債務支出主要分為四方面，財政赤字率達4%，規模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元；超長期特別國債1.3萬億元，比上年增加3000億元；特別國債5000億元，這是今年新發的特別國債；地方專項債4.4萬億元，比上年增加5000億元。

去年12月中央經濟工作會議部署“一個提高、兩個增加”，即提高財政赤字率，增加發行超長期特別國債，增加地方政府專項債券發行使用。由此，今年三項關鍵財政政策指標上調符合市場普遍預期。

赤字增加1.6萬億，赤字率首次提升至4%

今年的財政赤字率為4%，較上年的實際赤字率3.8%還高，釋放了財政政策積極發力的信號。今年赤字規模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元。全年一般公共預算支出達到29.7萬億元，比上年增加1.2萬億元。

長期以來，我國財政赤字率基本在3%以內，2020年和2021年因疫情沖擊而短暫突破3%，去年因發行國債實際赤字率達到了3.8%，這次4%的赤字率也是首次破4。

對于具體的支出方向，政府工作報告提出，持續優化支出結構，更加注重惠民生、促消費、增后勁，切實提高資金使用效益。中央財政加大對地方一般性轉移支付力度，向困難地區和欠發達地區傾斜。嚴格落實分級保障責任，筑牢兜實基層“三保”底線。

東方金誠首席宏觀分析師王青指出，增量財政資金將主要用于三個方向：一是增加基層“三保”支出，其中包括增加各類養老金、醫保補助、發放育兒補貼等，二是重點強化財政對科技創新、產業創新的支持力度，加快發展新質生產力，主要措施包括對高新技術制造業實施較大規模的結構性減稅降費，增加財政資金支持力度等。三是適度擴大中央預算內投資。

廣開首席產業研究院首席經濟學家連平指出，5.66萬億元的赤字規模能夠實現1.5以上的財政乘數效應，將大幅帶動更大規模的銀行信貸與社會資本投資，促進有效需求增長。

超長期特別國債增加3000億

除了預算內的赤字外，政府工作報告提到，擬發行超長期特別國債1.3萬億元，比上年增加3000億元。

2024年我國發行1萬億元超長期特別國債，其中7000億元用于“兩重”工作（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設），3000億元用于“兩新”工作（設備更新1500億元，消費品以舊換新1500億元）。

今年的1.3萬億元中，用于消費品以舊換新的資金規模為3000億元，這數字較上年實現翻番，體現出大力提振消費的政策意圖。

另外，財政預算報告中也指出，其中2000億將用于支持設備更新，這比上年增加500億元，將帶動制造業投資繼續保持較高增長水平。用于支持“兩重”項目的資金規模為8000億元，較上年增加1000億元，這意味著“兩重”項目資金來源進一步增加，有助于基建投資增速繼續保持較高水平。

特別國債增加5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本

政府工作報告提出，今年擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。

去年9月24日，國家金監總局局長李云澤在發布會上就已透露了這一舉措：經研究，國家計劃對6家大型商業銀行增加核心一級資本，將按照統籌推進，分期分批一行一策的思路，有序實施。不過當時并未提到具體的資金額度。

根據全球系統性重要性銀行（GSIB）要求，國有四大行、交通銀行、郵儲銀行的核心一級資本充足率分別為9.0%、8.5%、8.0%。

整體來看，國有六大行核心一級資本均高于監管最低要求。截至去年三季度末，工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、郵儲銀行的核心一級資本充足率分別為13.95%、11.42%、12.23%、14.10%、10.29%、9.42%，除了交行較上季度末微降，其他銀行均有所增長。

某國有大行總行工作人員向觀察者網表示，此舉有利于增強金融體系穩定性。補充大型銀行資本金，直接提升其資本充足率，增強抗風險能力，尤其是在全球經濟不確定性增加、國內經濟復蘇承壓的背景下，防范潛在不良貸款風險。

他還表示，資本充足的銀行更有利于擴大信貸投放，尤其是對中小微企業、綠色經濟等重點領域，助力穩增長和結構性調整。

連平指出，5000億元投入能夠進一步提升國有大型銀行服務實體經濟發展的能力，預計將帶動4萬億元以上的信貸增量投放能力，也能夠進一步補充股市、債市流動性，保障金融市場的穩定發展。

地方專項債增加5000億元，增加“消化地方政府拖欠企業賬款”

政府工作報告提出，今年還擬安排地方專項債4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。

王青指出，專項債支出范圍擴大到收購存量商品房用作保障房和土地收儲，有助于推動房地產市場止跌回穩，減輕城投平臺債務負擔。同時，安排部分專項債資金用于“消化地方政府拖欠企業賬款”，則是當前支持民營企業的一個重要舉措，有助于緩解部分企業經營困難，提振市場信心。

4.4萬億元的新增專項債中，還有8000億元專門用于置換存量地方政府隱性債務。這是去年11月出臺的地方政府隱性債務置換方案的其中之一。