經濟結構調整的大背景，及其帶來的產業、區域等政策變化，正在悄然影響土地政策的取向。

近日，國土部、發改委聯合印發《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015-2020年）》，作為京津冀協同發展戰略的重要組成部分，該項規劃保障交通一體化、生態環境保護和產業升級轉移3個重點領域的用地需求。但同時也明確以節約集約為主線的原則。

在此之前的4月14日，國土部還發布了《關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保障工作的通知》和《國土資源“十三五”規劃綱要》。從去年11月以來，國土部會同多個部門，連續發布多項產業用地政策，包括支持旅游產業和大中型水利水電工程用地，控制鋼鐵煤炭行業、光伏發電項目等的用地。

土地政策的密集出臺，與當前經濟結構調整、產業去庫存、區域規劃密集出臺等背景有關。業內人士指出，隨著大環境的變化，土地政策也越來越體現出差異化和精細化的特征。

周期疊加

土地數據和經濟發展，始終有著密切的相關性。

國土資源部發布的數據顯示，今年第一季度，全國國有建設用地供應9.47萬公頃，同比下降0.2%?；九c上年同期持平，土地供應持續下滑的態勢得到初步遏制。其中，工礦倉儲用地供應同比下降2.7%；房地產用地供應下降4.4%；基礎設施等其他用地供應增長3.7%。

國土資源部調控和監測司對該數據的解讀為，“經濟運行逐步向好是土地供應止跌回穩最重要因素。”其中，全國規模以上工業增加值增速加快、房地產投資增速加快、基礎設施投資增速加快并二倍于全國固定資產投資增速，分別對應了上述三類土地的供應變化情況。

反過來，土地制度也服務于經濟大勢。國土資源部下屬機構的一位專家向21世紀經濟報道表示，在經濟形勢、產業政策、區域規劃等出現變化之時，土地政策也會做出相應調整。

當前，我國土地政策進入一輪密集發布期。今年4月，國土資源部先后發布《國土資源“十三五”規劃綱要》和《關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保障工作的通知》；5月，國土部、發改委聯合印發《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015-2020年）》。

產業政策方面，去年11月以來，國土部會同多個部門，共發布4項與產業有關的用地政策。其中包括支持旅游業發展用地、對光伏項目用地實施指標控制、支持大型水利水電工程用地、嚴控煤炭鋼鐵等過剩產能項目新增用地等。

不動產登記方面，國土部于4月出臺了《不動產登記暫行條例實施細則》。此外，國土部還針對市場的變化，對不同城市的房地產用地政策進行窗口指導。

上述專家指出，當前我國正處于經濟增速換擋期。包括房地產在內的多個行業存在“去產能”、“去庫存”等問題，都需要新的土地政策予以配合。作為經濟增長的新引擎，城鎮化進程進入加速階段，土地政策也需進行調整和完善。與此同時，在“十三五”開局的時間節點上，也需要出臺一份總括性的土地利用政策。

因此，多個周期的疊加，促成了近期土地政策的密集發布。按照很多專家的觀點，在此基礎上，未來地方政府也將出臺較為細化的政策措施。

產業用地管理精細化

土地政策的密集發布，亦反映出更為細致的政策思路。自2014年以來，我國已連續三年調減新增建設用地指標。這一調整的目的，在于改變以往土地粗放利用的局面，提高土地使用效率。

據悉，近幾年來，我國安排的年度建設用地總規模一直保持增長態勢。其中，新增建設用地和存量建設用地規模均逐年增加。到2013年，新增建設用地規模比2012年總體持平，2014年則首次出現下調。

“在衡量土地利用效率方面，有一個學術指標叫‘單位土地GDP產出’或‘土地產出率’，有些地方則以‘單位GDP建設用地下降率’或‘單位GDP地耗’作為類似的指標?！鄙鲜鰧＜冶硎?，近年來，國土資源管理部門對該項指標的考核較為重視，調減建設用地總指標，即是一種體現。

他認為，這種要求使得土地利用更加精細化，且在經濟結構調整的背景下，建設用地總規模仍有調減的空間。

21世紀經濟報道注意到，在新近出臺的《國土資源“十三五”規劃綱要》和《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015-2020年）》中，都將“轉變土地利用方式、促進節約集約利用”作為總原則。

值的注意的是，在產業用地方面，“精細化”的思路較之以往更加凸顯。

2015年12月，國土部發布《光伏發電站工程項目用地指標》，不僅對光伏發電項目用地總規模實施控制，而且根據發電站所在緯度和發電項目功能等的不同，規定了諸多單項指標。該項文件被認為“填補了能源產業領域用地標準的一項空白”，同時也體現出更為精細化的管理方式。

對于很多產業用地而言，目前的管理模式以總量控制為主，由于項目運作的復雜性，土地管理很少深入到項目層面。根據國土資源部的數據，到目前為止，真正細化到工程項目層面、實施土地控制的行業指標只有16項，但從土地集約節約利用的角度，這種管理模式被認為更加科學和有效。

事實上，對于產業用地，國土部一直實施“有保有壓”的原則。按照上述專家的說法，“不管是‘保’還是‘壓’，從無標準控制到有標準控制的精細化管理，是土地管理的大方向?！?/span>

二線土地市場需關注

作為國民經濟的重要一環，房地產用地管理一直是土地管理的重點。近幾年來，房地產用地中的差異化原則更為明顯。

4月發布的《國土資源“十三五”規劃綱要》中就明確指出，“要結合房地產去庫存，實施有效用地調節政策，保持房地產市場平穩運行。在住房供求關系緊張地區適度增加用地規模；對房地產庫存較高的城市，減少直至停止住房用地供應。”這也奠定了整個“十三五”期間房地產用地政策的總基調。

我國房地產市場總體供大于求，但仍然存在明顯的區域差異。其中，一線城市和核心二線城市供應不足，三四線城市則供應過剩。因此，國土部近年來一直對房地產用地實施“因地制宜”的原則。

自去年以來的本輪房地產調控政策中，土地政策并未有較大動作。但據21世紀經濟報道了解，國土部仍以“窗口指導”的形式對各地的房地產用地供應進行調整，即在審批土地指標時，對房地產用地供應規模加以控制。據悉，貴陽、沈陽等房地產供應明顯過剩的城市，近兩年的房地產用地指標均已有所調減。

但熱點城市供應不足的局面，短期內仍然難以改變。根據國土部下屬土地勘測規劃院的數據，今年第一季度，一線城市房地產用地供應同比有所下降， 降幅為 37.97%。二線城市房地產開發用地供應同比下降18.18%。

上述機構的數據還顯示，一季度末，全國105個主要監測城市住宅地價為5554元/平方米，環比增長1.27%，同比增長4.66%，為各性質用地中增長最快者。其中，多家機構的數據指出，由于資金外溢效應的存在，二線城市的土地市場開始火爆。

分析人士認為，部分二線城市土地市場已出現泡沫成分，值得警惕。對于區域中心城市，未來仍需在政策層面進行差別化對待。