本網訊（徐漢明）實施“鄉村振興”戰略，“推進農業現代化”是新時代統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的先手棋，是以信息化、新型工業化、城鎮化帶動、保障、促進農業現代化一體推進的題中應有之義，是建設美麗鄉村、加速推進農業農村現代化，實現“兩個一百年”奮斗目標的急迫要求。實施“鄉村振興”戰略事關全國69萬個美麗村落煥發新姿，事關近6億農村居民對幸福美好生活追求的如期實現，事關改革和發展成果更多更公平地惠及全體人民。如何實施“鄉村振興”戰略？大別山區的羅田縣為我們提供了一個樣本；如何建設美麗鄉村、提高基層社會治理“自治、法治、德治、智治、政治”相結合的現代化水平？“燕兒谷”為我們提供了鮮活的典型；如何把服務法治社會建設的成果書寫在中國大地上？華中師范大學法學院、中國城鄉基層法治研究中心給我們提供了樣板。

實施“鄉村振興”戰略，健全“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系，建設“產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效、生活富裕”的現代新農村，實現農業農村現代化，是新時代進行偉大斗爭、建設偉大工程、開啟偉大征程、實現偉大夢想藍圖的重中之重。我從土地、人才、公共要素資源優化配置視角，談談如何建立工業反哺農業、城市反哺農村、全社會反哺支持“三農”發展的反哺平衡長效機制問題。

首先，建立健全土地、人才、公共要素資源反哺平衡“三農”發展的長效機制，是推進以人的現代化為核心的城鄉一體化、全面建成富強民主文明和諧美麗社會主義現代化強國的前提乃至中心環節。現代經濟社會持續發展的動力在于知識、勞動、資本、管理、技術的活力競相迸發，在于一切創造財富的源泉充分涌流，在于讓改革發展的成果更多更公平惠及全體人民。英國古典經濟學家威廉·佩第曾說“土地是財富之母，勞動是創造財富之父”。在推進以人的現代化為核心城鄉一體化大背景下，資本作為稀缺的要素資源包括優質人才所形成的人力資本，以生產資料生活資料所表達的物質資本，以貨幣為形態的金融資本，以基本制度與法律制度安排所形成的管理資本，以AI技術為代表的高技術的流動所形成的信息資本，以優質價值形態、優秀文化傳承所形成的軟環境資本，等等。它們相互聯系、依存、轉化及其共振成為社會發展的發動力量與約束條件。中國共產黨成立百年來直面和回答的主題就是如何把馬克思主義與中國基本國情相結合，以正確的理念、制度、文化、道路對知識、勞動、資本、管理、技術等各種要素資源的優化配置，推動中國近現代社會由傳統農業國向工業國、由傳統鄉村向城鄉一體、由貧窮國家向現代化強國的跨越，進行了苦難輝煌的探索實踐，經歷了武裝奪取政權、建立新中國，實現由站起來富起來到強起來的跨越發展。經過70年曲折歷程，2020年我國第一產業固定生產總值達7.77萬億；農村人均可支配收入為1.7萬元；改革開放以來，有7.7億人擺脫了貧困，對世界減貧貢獻率超過70%；農村居民通過外出打工獲得工資性收入人均為4072元，公共財政對“三農”給予補貼達37種之多，中國農村數千年必須繳納的皇糧國稅于2004年被取消，公共財政對農民醫療保障、中小學義務教育投資、扶貧專項資金、特困人口救濟、鄉村振興專項資金、農民工再就業培訓、涉農財政支出持續增加，對第一產業的固定資產投資規模持續增大等。所有這些為破解“三農”協調發展、鄉村振興、實現農業農村現代化奠定了基礎。對于中國農業農村的發展尤其是取得脫貧攻堅勝利，聯合國秘書長古特雷斯稱：“這一重大成就為實現2030年全球可持續發展議程所描繪的更加美好和繁榮的世界作出了重要貢獻”。

其次，土地、人才、管理等要素資源配置反哺平衡機制的缺陷是制約鄉村振興、實現農業現代化的體制性障礙、機制性困擾、保障性束縛。據統計，2020年我國常住人口城鎮化率超過60%。中國以社會主義的制度優勢和自力更生奮發圖強的精神，在不到70年時間走完了西方發達國家兩三百年實現城鎮化、工業化的路程。推動城鎮化加速發展的要素資源在于土地、優質人才、現代管理制度。從土地要素資源配置看，據統計，1986至2007年22年間我國耕地面積減少31176.95萬畝，平均每年減少1417.13萬畝；2008年到2015年國有建設用地供應面積6595.3萬畝；累計30年國有建設用地供給37772.25萬畝。我國自2004年起，凡被征收農用地轉為建設用地，其國有土地使用權出讓一律實行公開“招拍掛”。據統計，2006至2015年共招拍掛4219.1萬畝，出讓土地總價款25.04萬億元，畝均59.35萬元。以此推算，改革開放30年間城鎮化迅速崛起是政府通過低價征收農村農民土地資本產權數百萬億所支撐的。扣除土地征收補償、勞動力安置等，這意味著我國“三農”發展資本流轉至城鎮化高達百萬億之巨。從優質人才看，農村“望子成龍”“望女成鳳”傳統觀念與行為模式的慣性運行下，我國農村絕多數家庭為培養子女“跳龍門”舉全家之力，從農村流出的優質人才——大學生畢業后仍是作為城市崛起尤其是東部地區崛起的優質人力資本。這意味著中西部地區農村優質人才的培養成本成為東部地區發展乃至城鎮化崛起的無本萬利之源。據統計，我國自1995年至2020年共錄取大學生1.35億人，大學生的學雜費、生活費由1995年的人均年2000元上升至2020年的3.15萬元。這意味著農村每名大學生年獲得知識的成本投入超過了農村居民人年均支出負擔的兩倍；亦意味著“三農”優質人力資本流失高達2.7萬億元，人年均流失2.08萬元。其三，從制度供給看。土地是農民生存權發展權的承載物，是農業發展的要素資本，是農村文明的恒定財富象征。現有“土地管理制度”“征收條例”僅僅確認農民對集體土地承包范圍內生存權位階下的補償權益價格，即被征用土地的農民按其被征土地比照當時土地產品價值的三年平均值折價、加勞動力安置費，其中權益補償費最高不得超過土地產品年均值的16倍。而將土地出讓增值部分即農民集體土地發展權價，作為國有土地使用權出讓由政府所有。這種將農民集體組織及其承包的農民（農戶）賴以生存發展的承載物，被分割為兩個相對獨立的部分，這是農民集體經濟組織及其成員難以獲得土地發展權的制度性根源，成為農業土地資本流失的突出表現，成為鄉村振興、農業農村文明發展體制性障礙、機制性困擾、保障性束縛的典型形態。 

如何構建城市反哺農村、工業反哺農業、公共財政反哺“三農”、全社會反哺支持“三農”的新型動態協調平衡機制，為農業現代化提供恒久動力支持？我結合現階段實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化遇到的困難問題談點初步建議。

一、構建完全補償型的土地征收模式

根據“三農”現階段發展狀況，按照推進以人的現代化為核心的城鄉現代化總體思路，構建完全補償型的土地征收模式。其公式：完全補償費用＝[農地級差地租I+農地級差地租Ⅱ，+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]÷資本化率，+青苗等地上附著物的實際價格，+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格，+[絕對地租（城市）+壟斷地租（城市）]÷資本化率。這種理論模型認為，土地征收補償損失等于被剝奪的產權的代價。其范圍在實然狀態一般包括地價、青苗等地上附著物價、征地外部不經濟引起的損害連帶補償價、土地發展權價等四個方面。按照馬克思的地租理論，地價不過是地租的市場價格的表達形式。其依據之一是，馬克思的地租理論在新時代的創新運用。馬克思指出，不論地租有多么獨特的形式，它的一切類型有一個共同點，即地租一定占有是土地所有權借以實現的經濟形式，同時又是土地所有權為土地所有在經濟上借以實現即增殖價值的形式。當按劣等地所產農產品的個別生產價格出售時，只會有級差地租；當按劣等地農產品的個別價值出售時，還會有絕對地租。地上附著物與青苗補償價為各國征收土地補償通例。其二是，征地行為的外部連帶補償為發達國家征地制度中所設置，其范圍包括殘留地、鄰地損害等所產生的利用效率損失，或額外增加農地投入成本等。對于域外土地征收模式的合理內核仍需“堅持以我為主、突出特色、兼收并蓄、進行創新性轉化”，切記簡單復制與克隆。其三是，土地發展權即改變現有土地用途，求得更大發展機會的權利，通常包括空間建筑權與土地開發權。土地發展權在發達國家的土地征收制度中占有重要地位，其法律規定：政府如需征收土地，必須向農民購買土地的發展權，而農民若想將農用地轉為非農用地，也需向政府購買土地的發展權，發展權是有價的，針對于構建“完全補償型征收模式”具有借鑒意義。

二、完善公有產權的結構體系，明確農民土地持有產權的法律地位

根據中國農業農村現階段生產力極不平衡的發展狀況，為了彌補農民在持有與利用土地層面產權主體方面的缺位，應當在堅持土地公有制及其公有產權的前提下，探索將農民集體土地所有權分離讓渡為農民集體土地終極保有權與農民土地持有產權，以明晰農民集體對土地的歸屬最高權力及其調整秩序，進而明晰農民對集體土地持有利用的控制權力及其調整秩序。換句話說，即用農民土地持有產權這一物權范疇替代具有債權性質的土地承包經營權范疇，以此作為農村土地公有產權新的實現形式之一，并從法律制度層面予以確認、規范與調整。

三、明確土地征購制度的性質與目標模式

從產權主體的利益調整與平衡角度看，現行土地征收制度的本質在于，國家運用最高行政權強制低價調用農民集體土地產權與農民土地持有產權，使其同國家與建設用地單位的產權交易扭曲，產權收益失衡，導致社會分配不公平。這些缺陷為國家設置土地征購權、創建土地征購制度提供了可能與現實必要性。其目標模式是改傳統的公益目標模式為產權平等保護與公益目標相結合的目標模式。即除戰爭、特大自然災害、軍事、國防特別重大情形與特別公益事業外，國家征調國有單位、農民集體組織，農民（農戶）與其他建設單位的土地等生產要素產權，必須堅持兩項原則，其一是確因特別公共利益所必需；其二是按照市場價值規律，規范交易、平等保護不同產權主體尤其是農民集體經濟組織的所有權與農民對集體土地的持有產權權益，不因制度缺陷而無視農民的土地持有產權主體地位，損害農民的相關產權權益。只有這樣，才能從根本上落實農民的國民待遇身份，尊重農民的市場主體地位，平等保護農民以土地為本位的生存權和發展權，以此為基礎實現政治權利、文化權利、社會權利、生態環境權益，才能從源頭上為建立以土地產權為基礎的產權交易規范，土地征收產權收益分配公平，社會和諧發展提供基礎性的制度保障。

四、要從產權制度安排方面理順經濟社會分配關系，建立合理的土地產權權益分配體系

理順土地產權權益分配關系，建立結構合理的產權權益保障體系，是以工哺農、以城哺農的重要制度安全。為此，一是，農民集體所有土地終極保有者可以從農民土地持有者所繳納的產權稅、產品稅、所得稅、交易流轉增值稅，用地建設單位繳納地價與交易稅或在二級市場交易中出讓、轉讓國有土地使用權所應繳納的所得稅、增值稅與印花稅等，由國家公共財政按比例轉移支付而獲得分成收益、收取地租等產權收益，以實現和保障集體土地所有權益。二是，被征地農民，以其土地持有產權主體的身份地位可從國家一級壟斷土地市場交易中獲得持有產權的分成收益，并依法繳納分層收益所得稅。為了防止農民（農戶）分光、吃光，國家監管機關與公共財政部門應依法為農民代繳代扣認購生活保障金、合作醫療保險及退休金等，使被征地農民的土地持有產權收益成為其生存與發展的基本保障。為了解決失地農民根本生活出路，也可由政府協調將一級壟斷土地產權交易現值置換成股權，使農民身份依法變更為股東身份，使被征地農民獲得可靠保障，從而避免發生被征地農民從事農業“無地”、進城務工“無技”、土地補償費吃光分光而形成生活來源“無著落”的“三無”現象。三是，國家則從土地一級壟斷市場交易中收取土地產權所得稅、增值稅、交易稅等，或在二級市場的公開交易中收取土地使用權出讓（轉讓）所得稅、增值稅、交易稅等而獲得產權交易監管收益以及地租分成收益。

五、明確土地征購的補償標準，規范土地產權交易市場體系

根據中國現階段生產力發展狀況，土地征購模式可選擇“合理補償型”。其一是，明確土地征購補償的標準。其標準應包括地價含集體所有土地終極保有權價、農民土地持有產權價、青苗等地上附著物價、地上獨立工作物或建筑物權價、農民持有土地肥力級差產權價、勞力安置補償價與一定期限的土地發展權價。同時考慮不同地區與供求差異對征購價的波動影響程度，以此作為國家征購土地一級市場的均衡價格標準。其二是，要完善價格評估認證體系。建立評估師資格、確認、評估與認證體系。其三是，國家土地征購一級壟斷市場可以參照對土地評估機構評估提供的指導價格，確定合理的征購價格，由國家統一征購后，再在二級市場掛牌交易。除軍事、國防、特大自然災害等情形外，所有用地單位一律到二級市場競標交易取得國有土地使用權。通過制度創新，建立起劃撥地、建設用地單位同被征購地集體、農民之間的隔離帶；對政府壟斷收購職能與壟斷定價職能相對分離，通過評估中介對一級土地市場公開評估定價，準確標定被征購土地現價。

六、重新劃定公益劃撥地范圍

為了確保糧食安全，堅守農業用地紅線，糾正和防止公權力機關濫用權力與民爭利，提高對土地征收管理的科學性、精準性和有效性，必須建立黨政機關、人民團體土地征購長期凍結、短期凍結和緊急凍結制度，完善國家直接審批調控土地等稀缺資源管理制度。盡快修訂土地管理方面的法律法規，明確規定：對于除軍事機關、非贏利性的教育、文化、衛生、社會福利設施等五類用地仍作為公益用地劃撥外，其他公益用地、建設用地一律實行國家壟斷征購與市場競購。除軍事機關、五類公益事業用地以外，其他機關、團體凡修建樓堂館所的征地一律凍結50年至100年，以根絕各級黨政機關、團體以公益為由，盲目圈地，亂占耕地，搞形象工程、政績工程，勞民傷財等問題。對于機關、團體就地拆除、翻新、改造、新建應層報國家或省級主管機關批準，防止公共財政支出向非生產領域傾斜，這是一方面。另一方面，劃撥用地單位和其他競購用地單位亦應繳納公益事業稅、國有土地使用稅；如將公益性用地改為生產經營性用地，亦應征收國有土地使用所得稅、增值稅等等，既從源頭上遏制因土地征收、劃撥、轉讓、利用引發的持續高發腐敗現象，又增加國家財源，同時緩解反哺農業財力不足的困境！ 

七、建立全社會反哺支持“三農”長效機制

首先，建立優質人才強制性贍養家庭成員的反哺法律制度。應修訂婚姻法、老年權益保障法，制定統一的“贍養法”，明確規定凡農村籍的大學生未返回“三農”領域工作的，每人每年強制性為其父母購買15至20年期的醫療保險與養老保險（每年1200元），從而建立起優質大學生人力資本反哺家庭的長效機制。把傳統贍養、扶養的道德要求轉化為剛性的法律制度，成為從農村走出的大學生分擔贍養老人的強制性義務。這筆費用一律由用人單位從其收入中代繳代扣。其次，建立東部地區大城市錄用農村大學生的利益補充機制。建立中西部地區農村優質人才錄用的財政專項資金。凡大中城市、東部地區錄用農村大學生的由省級公共財政向中央財政繳納“三農”優質人才基金，由中央財政和省財政統籌協調并劃撥交由中西部地區縣鄉財政統籌，并交由大學生輸出地的村組使用。同時，建立“三農”優質人才錄用懲罰機制。將農村大學生錄入納入用人單位目標考核范圍，在相同條件下管理使用“三農”人才績效考核優秀的單位負責人可作為選拔晉升的條件之一。其三，借鑒二十世紀五十年代農村掃盲工作的經驗，在全國范圍內開展農民職業化、專業化、技術化學習培訓運動，大力發展農業、農民職業教育與專業培訓，集中對69萬個行政村負責人、2.6億農民工普遍輪訓一遍。把適應“三農”發展亟需的管理型、企業型、服務型、技能型的專門人才提高到前所未有的高度，經過十至十五年努力，著力培養出一大批農民企業家、技術能手、管理人才，形成新農村所需的新型“九佬十八匠”。其四，鼓勵和支持工商資本、民間資本、跨國資本與“三農”對接，搭建互聯網+農業、互聯網+創新就業、互聯網+農產品物流、互聯網+農村文化、互聯網+老年權益保障等創新平臺；大力發展農業專業合作社；鼓勵和支持農民以土地股份、民間資本、工商資本入股，創新“種養加”生產經營模式，推進與股份聯合現代農業經營制度，提升“三農”規模化、集團化、現代化管理水平，為鄉村振興、農業農村現代化注入強大生機活力與良好外部條件支持。