檢察機關對職務犯罪案件依法審查的 三個運行向度

徐漢明，趙　清

（中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心，湖北武漢４３００７３）

摘　要：檢察機關作為國家法律監督機關，通過履行職務犯罪檢察職能對監察機關移送的職務犯罪案件進行依法審查，從而依法有序將涉嫌職務犯罪的案件導入刑事訴訟程序，是實現《監察法》、《刑法》、《刑事訴訟法》等法律“法法有序銜接” 的重要環節。對檢察機關在辦理職務犯罪案件中提前介入依法引導調查、全面審查、依法指控的“三個運行向度” 進行學理辨析，不僅是建立反腐敗法治文明與刑事訴訟現代化相洽的“法法實施運行”通道的重要前提，而且有利于進一步完善檢察機關刑事檢察工作格局，推進刑事司法現代化。

關鍵詞：監察法治；司法審查；銜接機制；職務犯罪檢察

中圖分類號：Ｄ９２２．１１４　　?。模铮椋海保埃保梗福梗福?ｊ．ｃｎｋｉ．４２－１７０４／ Ｃ．２０２１．０１１２

文獻標志碼：Ａ　文章編號：１６７２－４３３Ｘ（２０２１）０１?００９９?１３

我國《監察法》在有關監察權限、監察程序專章的規定中，賦予監察機關對監察對象涉嫌職務違法和職務犯罪處置的權限：對經初步核實、已經掌握部分違法犯罪事實及證據，須追究法律責任的，由有管轄權的監察機關依照權限和程序辦理立案手續、采取留置措施，開展特別調查；對于犯罪事實清楚，證據確實充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院依法審查，提起公訴①。人民檢察院對于監察機關移送起訴的案件，依照修訂的《刑事訴訟法》和《監察法》的有關規定進行審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施則自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。由此，《監察法》和修訂的《刑事訴訟法》分別賦予人民檢察院對移送起訴的職務犯罪案件的審查權，這不僅是監察機關、檢察機關、審判機關在遵循“辦理職務犯罪案件應當互相配合，互相制約”的憲法法律原則，是依法、精準、優質、高效地辦理職務犯罪案件，形成集中統一、權威高效反腐敗法治體系的具體體現，也是《監察法》《刑事訴訟法》《刑法》等法法實施對接的良性運行機制和創新紀法貫通的有效載體。這對于發揮人民檢察院作為國家法律監督機關的職能，保證依法、及時、有效、精準地懲治貪污賄賂、失職瀆職腐敗犯罪，彰顯其在具有新的偉大歷史特點斗爭條件下懲防腐敗犯罪“五個維護”“兩個保障”，具有重要的法治功能①。從這一視角出發，檢察機關履行職務犯罪案件的依法審查職能，則展示出提前介入、引導開展職務犯罪案件調查的運行向度；對監察機關認為構成職務犯罪、須追究法律責任的移送起訴案件依法全面審查的運行向度；檢察機關認為構成犯罪依法提起公訴、請求法院定罪科刑的支持向度等“三個運行向度”。相對于職務犯罪檢察而言，由于“三個運行向度”在不同訴訟階段對職務犯罪調查案件的法律評價、確認、轉化的適格條件與側重點存在差異，這使得職務犯罪檢察的價值功能呈現出多元化的特質。對此，值得從理論與實務上對“三個運行向度”進行學理闡釋和制度探討。一、檢察機關對職務犯罪案件提前介入依法引導調查的運行向度所謂司法審查是指檢察機關、審判機關對于監察機關移送職務犯罪起訴的案件依照《監察法》《刑法》和修訂的《刑事訴訟法》規定及其程序進行審查起訴、開展法庭調查、依法裁斷的檢察活動、審判活動?！侗O察法》與《刑法》《刑事訴訟法》“法法”實施銜接及其司法審查依法規范開展，無論是應然或實然層面都須在強化政治站位的基礎上，確立起制度資源優化配置的思維［１］ ；堅持依法規范調查職務犯罪案件、依法審查起訴與準確裁斷職務犯罪的有機統一，按照互相配合、互相制約的原則加強對涉嫌職務犯罪案件的審查起訴、提起公訴、支持公訴、開庭審理、法庭調查、依法裁判等職能。所謂政治站位思維是指，以政治資源優化配置的視角檢視并把監察法律制度、刑事法律制度置于建設“清明政治”，破解“政權更迭歷史周期律”，實現國家長治久安的政治格局中考量，既以糾正和防止“法律工具論”的偏頗觀念而損益監察法律制度、刑事法律制度在政治制度體系中的價值功能，又糾正和防止狹隘的“法律本體論”使監察法律制度、刑事法律制度的目標任務游離于反腐敗法治體系和法治能力現代化的戰略目標要求，從而彰顯監察法律制度、刑事法律制度法治屬性與政治屬性的高度契合與有機統一。人民法院、人民檢察院有責任共同與監察委員會把好職務犯罪案件的事實認定關、證據采信關和法律適用關，把職務犯罪案件辦成“鐵案”，彰顯實體正義與程序正義、懲治犯罪與保障人權、遏制腐敗與增強人民對“政治清明”信心的政治效果、法治效果、社會效果，從而不斷增強人民群眾對懲治腐敗犯罪的認可度、支持度和滿意度。

對職務犯罪案件依法審查的運行向度，關涉法律授權的檢察機關、審判機關對職務犯罪案件導入刑事訴訟程序的起始節點、訴訟過程、檢察評價的檢察職能，與具有裁斷性、終局性的審判評價及其審判職能適用的范圍及其效果相區別。從檢察機關對職務犯罪案件的依法審查看，其涉及對職務犯罪案件依法審查的范圍與時間節點如何起算，即對監察機關移送起訴之前的立案并采取留置措施進行特別調查階段是否可以提前介入？ 梳理既有法律規定，我國出臺的《監察法》規定了監察機關的“監察權限”和“監察程序”①，同時第３９ 條明確規定，“經過初步核實，對監察對象涉嫌職務犯罪，需要追究法律責任的，監察機關應當按照規定的權限和程序辦理立案手續”；修訂的《刑事訴訟法》第１１３ 條規定，“檢察院認為公安機關對應當立案而不立案的案件，或者被害人認為公安機關對應當立案而不立案偵查而向檢察院提出的案件，檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由或者通知其立案”，檢察院自行偵查的案件適用《刑事訴訟法》第二章的規定②。由此可見，《監察法》尚未賦予檢察機關對監察調查的立案實施審查的權力，而僅在第４５ 條規定了“對涉嫌職務犯罪的，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”這一階段的依法審查。而依據修訂的《刑事訴訟法》第１６９ 條至第１７０ 條規定，“凡需要提起公訴的案件，一律由檢察院審查決定”；“檢察院對于監察機關移送起訴的案件進行審査”。依據基本法優于專門法的原則，加之職務犯罪案件導入刑事訴訟程序之后必然適用刑事訴訟程序的規則，故檢察機關依法享有對監察機關的特別調查活動，即對被監察對象決定立案后采取限制人身自由的留置強制措施之日起即具有溯及審查的資格及其權力。

１．職務違法和職務犯罪監察調查權的屬性。《監察法》賦予國家監察機關對涉嫌職務違法和職務犯罪的犯罪對象實施留置、通緝、限制出境、技術偵查等人身強制調查權，及搜查、扣押、凍結、查封財產的財產強制調查權。其立案調查活動若未對被調查對象采用留置等限制人身自由的強制調查措施，尚處在監察機關對監察對象履行職務的行為進行是否違反了黨紀與政務規定的評價；若監察對象履職行為違反了黨紀、政務法規規范，則有權在《監察法》管轄范圍內對其作出黨紀、政紀處分。因而，監察機關對監察對象因違紀而開展的調查活動與因違反政務法律規范開展的調查活動具有專門監察性，不涉及啟動追究監察對象刑事法律責任的內容，因而，監察機關不具有對其活動進行法律評價的正當性及其必要性。若監察機關掌握了被監察對象部分犯罪事實證據，認為需要啟動立案并實施留置而開展特別調查，因對被調查對象采取留置等限制人身自由與財產強制的特別調查，其本質上具有代表國家行使追訴權的特征，與負責刑事案件專門偵查機關發動追訴的偵查活動性質、功能具有相向性的特質，所以，作為履行國家法律監督職能的檢察機關，對涉嫌職務犯罪而以限制人身自由的方式實施特別調查的活動，具有依法審查的正當性和必要性。為此，以監察機關采用“留置”措施為臨界點，構成了職務犯罪特別調查與檢察機關審查程序啟動銜接的起止節點。

２．對職務犯罪案件審查權啟動的邊界。檢察機關的審查權啟動以監察機關對涉嫌職務犯罪被調查對象采用“留置”措施的決定為邊界，不能跨越這個邊界而延伸至違紀調查與一般違法調查。這是因為，檢察機關的審查權是依據刑事訴訟程序對監察機關涉嫌職務犯罪調查的一種制約與法律評價活動。而監察機關對國家工作人員中的黨員違紀與職務違法的調查，是基于對公職人員監督全覆蓋的政治目標任務與其調查權的黨內監督屬性與政務監察屬性的表達。法律尚未賦予檢察機關對黨內調查活動與政務監察活動實施監督的職權，因而檢察機關不得對監察機關開展違反黨紀的調查活動與一般違反政務法律規范的調查活動予以制約或進行法律評價。這里涉及檢察機關與紀檢監察機關職能分工的重要問題，即檢察機關、審判機關履行司法審查職能的全部活動在于“維護法律公平正義的底線”，而紀檢監察機關則通過合署履行職能“堅守黨的紀律不能觸碰的高壓線”。

３．“提前介入” 引導調查的屬性。《監察法》第３３ 條規定，“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致”。如何貫徹執行這一法律規定，當務之急是發展完善多年來行之有效的提前介入制度與紀檢監察同司法機關協同合作、建立提前介入運行機制等經驗。“提前介入工作機制”是檢察機關對涉嫌職務犯罪調查案件審查起訴的前置性工作程序。檢察機關能否提前介入監察機關職務犯罪調查活動，現行《監察法》未作規定；原《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第３６１ 條僅就檢察機關偵查的普通刑事案件可以提前介入公安機關的偵查活動作了司法解釋；在此前黨委統一領導、紀委協調、部門各司其職的懲防腐敗體系運行框架下，紀檢監察機關與檢察機關就查辦職務犯罪建立了良好的“提前介入、分工負責、協同合作”機制。因此，檢察機關能否提前介入監察機關對涉嫌職務犯罪的特別調查活動，理論界和實務界都比較關注。一方面，在反貪污賄賂、反瀆職侵權機構、職能、人員尚未整體轉隸國家監察委員會之前，檢察機關與紀檢行政監察機關就涉嫌腐敗案件查處建立了移送、提前介入的協調配合機制，給國家監察委員會與檢察機關建立提前介入、有序配合與協調銜接機制提供了豐富經驗。另一方面，檢察機關對公安機關重大刑事案件的提前介入已經規范化、定型化、制度化。率先開展國家監察體制改革試點的北京市、浙江省、山西省相繼探索構建了辦理職務犯罪案件的提前介入與協作機制；《監察法》出臺后，一些省如湖北檢察機關會同省監察委員會出臺了《辦理職務犯罪案件工作相關銜接辦法》。所有這些為檢察機關與國家監察委員會發展完善涉嫌職務犯罪調查的提前介入制度，對既往的工作機制與豐富實踐進行創新性轉化提供了實踐依據。再一方面，《監察法》頒布后，國家監察委員會會同最高人民檢察院制定了《辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》，明確檢察機關可以提前介入監察機關職務犯罪調查活動①。這標志著“提前介入”機制被新設立的國家監察委員會所確認并予以制度化、規范化。梳理總結既往提前介入的工作經驗及其制度安排，檢察機關提前介入監察機關對涉嫌職務犯罪特別調查活動的屬性如何定位，筆者以為將其定位為審查的屬性在法律依據上不足。但監察委員會的特別調查活動具有對職務犯罪嫌疑人代表國家發動追訴的基因，需要考慮這一具有追訴基因的特別調查活動是否符合《監察法》的權限、程序等規定并與《刑法》《刑事訴訟法》相照應。對于該問題的法理邏輯和實踐邏輯可作必要梳理：檢察機關享有對職務犯罪嫌疑人的人身自由予以留置限制的特別調查具有制約的職責，即對這一特別調查活動具有依照《監察法》等進行法律評價、引導其依照《監察法》、刑事實體法與程序法的適格條件開展調查的作用，為監察機關移送起訴職務犯罪案件之后其案件認定的事實、定性依據、證據來源合法性及其案件質量經得起實體法與程序法適格標準的檢驗、評價而提供引導性意見，這是一方面。另一方面，檢察機關職務犯罪檢察的基本職能是代表國家對職務犯罪發動公訴、保障人權，它同監察機關對被調查對象采取留置措施特別調查、追究其刑事責任特別調查并移送起訴的追訴基因與移送發動活動具有相向性的價值選擇。監察機關的留置特別調查及其后的移送審查起訴是啟動檢察機關履行職務犯罪檢察的前置條件，檢察機關對移送起訴犯罪案件提前介入、引導調查、審查起訴，既是對這種發動追訴基因的確認、繼受，又是對監察機關的特別調查移送起訴案件是否適格進行專門評價、確認，進而確定是否代表國家對職務犯罪案件發動公訴、提出公訴，請求法院對職務犯罪被告人依法定罪科刑、作出公正裁斷。因而，檢察機關對監察機關行使職務犯罪案件特別調查提前介入需要重點關照對調查案件的證據標準、事實認定、案件定性及法律適用提出引導性意見；對涉嫌職務犯罪特別調查需要補證的，引導調查取證；對發現的非法證據建議監察機關自行排除；對留置措施條件喪失的建議其解除留置措施；對于調查人員具有回避情形的適用回避程序；對于調查人員違反監察法相關規定，采用暴力、誘供導致被調查人員自殺、逃跑、毀證、滅證等造成不良社會影響的，依規依紀進行處置，等等［１］ 。

二、檢察機關對移送起訴職務犯罪案件

全面審查的運行向度隨著《憲法》第七節“國家機構”中增設國家監察機關，《監察法》對監察機關的性質、地位、職責、范圍、管轄、權限、程序、反腐敗國際合作及其監察人員的監督和法律責任等作出明確規定①，《刑事訴訟法》（２０１８ 年）對偵查的含義、審查起訴、認罪認罰從寬、速裁程序等條款作出修訂與增加②。這一方面為檢察機關的“國家法律監督機關”的性質地位賦予了豐富內容，使這一具有中國特色社會主義檢察制度的“根范疇”“元概念”得以定型化、成熟化、法律化，體現并表達這一“根范疇”“元概念”位階下的“種概念”，如刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等得以體系化、系統化，由此為這些類型化“種概念”位階下“子概念”的型構及其內涵與外延的詮釋提供了制度邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，從而構成了新時代法律監督職能有效行使、法律監督機關地位彰顯、法律監督成效有序表達的全新景象［２］ 。另一方面，新時代檢察改革實踐總結吸收６０ 多年檢察職權配置與檢察權運行體制的經驗教訓，摒棄了按訴訟職能分段式設立機構、由“橫斷面”切割訴訟職能與訴訟監督職能，使得具有典型代表形態的刑事檢察權被切割的支離破碎的缺撼［２］ 。而按照《人民檢察院組織法》《刑法》、修訂的《刑事訴訟法》等相關法律賦予檢察機關的職權和檢察權在刑事訴訟程序中的運行，將其劃分為“普通刑事案件檢察”“重大刑事犯罪案件檢察”“職務犯罪案件檢察”“經濟犯罪檢察”“刑罰執行活動檢察”等，檢察職能的優化配置與檢察體制機制的重大改革，給建立類型化的“刑事檢察”位階下的“職務犯罪檢察”子概念提供了實踐依據、制度規范，對傳統的檢察理論提出了全新的挑戰。再一方面，從對職務犯罪檢察而言，由于監察機關對職務違法和職務犯罪享有特別調查權、留置權等限制人身自由的強制措施，對執法部門協助執行的協調權，這使得職務犯罪調查案件同公安機關偵查管轄的刑事案件相比較有一些差異。一是其特別調查活動不屬刑事偵查活動，它是黨和國家對公職人員履行職務全覆蓋監督的特別實現形式。二是普通刑事案件偵查程序及其期限為職務犯罪特別調查程序及期限（６ 個月）所替代并形成雙向并立且獨立運行的特別程序。三是如何將移送起訴的職務犯罪案件導入刑事訴訟程序，進行審查起訴。對此，《監察法》與《刑事訴訟法》第１７０ 條設定了特別的訴訟通道，即：“對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除；人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定；在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日；人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限”。四是作為類型化的職務犯罪檢察，其權能構成不再是過去實行立案與偵查活動監督（建議撤銷案件或立案、糾正偵查活動違法）、審查批捕與延長羈押必要性的審查（不予逮捕或變更刑事強制措施）、審查起訴與決定提起公訴（因犯罪事實不清證據不確實不充分或犯罪行為顯著輕微不應追究刑事責任等情形予以退查、建議撤銷案件、不予起訴）的“三段分離式”行使檢察職能，轉型調整為職務犯罪案件導入刑事訴訟程序（即先行拘留、逮捕、取保候審、監視居?。?、審查起訴、決定提起公訴的審前階段職務犯罪檢察權一體運行的程序，使檢察官作為“刑事司法管理者”［３］ 與“審前程序主導者”的角色地位得以確認。這要求檢察官在行使職務犯罪檢察權過程中更新傳統觀念，確立優化制度資源配置思維、犯罪構成思維、證據新“三性”思維（證據的層級性、行業性、技術性）［１］ 、依法全面審查思維、程序制約思維、裁判權威思維［１］ ，而以正確的理念引領辦理職務犯罪案件，增強職務犯罪檢察的效能。實現刑事訴訟程序正義的價值功能與檢察官作為“刑事司法管理者”與“審前程序主導者”的身份高度融合，要求檢察官對移送起訴的職務犯罪案件應當圍繞以下方面開展全面審查與判斷。一是綜合掌握運用立法規定精神。須準確理解和把握《監察法》第４５ 條②，《刑事訴訟法》第１６９ 條至１８２ 條，以及第２２２ 條等立法規定精神，對涉及職務犯罪的事實認定、罪名適用，證據審查、判斷、采信標準，非法證據排除、職務犯罪案件法律評價，作出起訴（提出量刑建議、建議適用認罪認罰從寬速裁程序）、出庭支持公訴或抗訴的決定；對采取先行刑事拘留、逮捕、監視居住、取保候審等刑事強制措施后，涉及不起訴，退查，建議撤銷案件，補充偵查，對不起訴的復議復核，應有明確的事實和法律依據。

二是嚴格規范審查起訴條件。重點審查以下問題：（１）職務犯罪事實、情節是否清楚；

實施犯罪的時間、地點、手段（銀行存款流水、匯票、本票、支票、股票、股權證、房產、車輛等財產證明）、犯罪事實（情節、數額、贓款去向等）、危害后果（直接損失、間接損失的鑒定意見）、主觀方面的目的（包括犯罪動機、過失犯罪的主觀形態）是否明確。（２）認定職務犯罪性質和罪名的意見是否正確；有無法定的從重、從輕、減輕或者免除處罰的情節及酌定從重、從輕情節；共同犯罪案件的犯罪嫌疑人及特定關系人在犯罪活動中責任的認定是否恰當。（３）證明職務犯罪事實的證據材料，包括采取技術偵查措施的決定書及證據材料，證明相關財產系違法所得的證據材料，不宜移送的證據的清單、復制件、照片或者其他證明文件等是否隨案移送。（４）證據是否確實、充分，調查收集證據程序是否合法，對于非法、暴力、脅迫取證的情形是否自行逐一排除，有無其他非法證據排除的情形。（５）適用訊問、留置、搜查、技術調查等特別調查是否符合《監察法》《刑事訴訟法》規定的必要條件和必經程序，有無違法調查的情形。（６）對被調查人采取限制人身自由的留置措施、特殊情況下延長留置期限是否符合審批程序，有無延長留置的必要性，是否應當依法及時解除留置措施；檢察機關對移送起訴的職務犯罪嫌疑人決定先行拘留的，留置措施是否自動解除，犯罪嫌疑人是否移交看守所羈押。（７）提請公安機關協助留置措施執行是否符合法定條件和審批程序，留置的場所有無安全隱患，對留置期間發生逃跑、行兇、自殺等情形審查履行調查職責的人員是否有失職瀆職行為，對承擔留置調查的人員是否應當建議適時更換，對因逃跑、行兇、自殺等造成重大突發事件的社會問題，是否派員及時參與處置或建議調查機構依法妥善處置。（８）對被調查人采取留置措施后是否及時通知其家屬或近親屬，有礙調查的情形解除后是否通知家屬或近親屬。（９）被留置人在留置期間的飲食、休息、安全、醫療等保障措施是否落實。（１０）涉案款物是否查封、扣押、凍結并妥善保管，清單是否齊備；對被害人合法財產的返還和對違禁品或者不宜長期保存的物品的處理是否妥當，移送的證明文件是否完備［４］ 。（１１）調查人員是否依照法定情形進行回避。（１２）有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人。（１３）各種法律手續和訴訟文書是否完備。

三是依法規范行使公訴權。對適格的職務犯罪案件依法及時提出起訴、提出量刑建議、適用認罪認罰速裁程序、出庭支持公訴、指控犯罪，張揚法治。

四是對公安機關協助執行調查活動是否合法實施監督。即公安機關在協助執行調查活動過程中，采取技術偵查等措施是否符合《監察法》和《刑事訴訟法》等規定［４］ 。

五是對職務犯罪錯裁錯判依法提出抗訴。

六是對不適格的職務犯罪分流處理。這包括：（１）經審查認為需要補充調查的是否及

時補充調查。（２）對認為需要補充偵查的自行補充偵查，以補強補齊犯罪事實證據。（３）對不構成犯罪的職務犯罪案件，可依照《刑法》第１３ 條、《刑事訴訟法》第１６ 條的規定，對于情節顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪，犯罪已過追訴時效期限的，不追究刑事責任，已經追究的，應當撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪。

七是對違反《監察法》與不符合《刑法》、修訂的《刑事訴訟法》相關規定的行為適時提

出建議。如對職務犯罪審查起訴過程中，發現監察人員有報復陷害或捏造事實、誣告陷害情形的，或者對涉嫌職務犯罪的被調查人采用刑訊逼供、暴力取證、徇私枉法或者造成其行兇、自殺、逃跑重大惡性事件等行為的，建議監察機關依法依規處理。

八是履行“誰執法、誰普法”的職責。將辦理職務犯罪案件轉化為懲治預防職務犯罪的公開課，深入機關、學校、企業、事業單位、基層社區協同紀檢監察機關深入開展懲防職務犯罪法治宣傳教育活動，著力營造“不敢腐、不能腐、不想腐”的社會法治氛圍。檢察機關對移送起訴的職務犯罪案件行使上述審查權，其全面審查運行向度的正當性在于下述幾方面。

一是基于憲法法律所賦予的檢察機關履行法律監督的職能，確保其“五個維護”“兩個

保障”職能任務的價值取向。

二是基于《監察法》《刑法》、修訂的《刑事訴訟法》相關條款，這些條款構成了檢察機關對職務犯罪案件審查權的權源剛性依據，其實施的過程體現了《監察法》與修訂的《刑事訴訟法》“法法有序銜接”的路徑。

三是審查權的行使，在審前程序各訴訟階段上構成了由職務犯罪案件的特別調查程序與先行拘留、逮捕、監視居住、取保候審特別刑事訴訟程序的精準對接，并使之依法導入審查起訴程序、起訴程序以及犯罪情節顯著輕微、不應追究刑事責任，或犯罪事實不清、證據不確實充分等退回補充調查程序、建議撤案程序、不起訴程序的回流，或者自行補充偵查的程序相向啟動運行。對職務犯罪案件全面審查權的行使，僅僅是職務犯罪檢察權的表現形式，是由作為刑事犯罪檢察權的決定起訴權、決定不起訴權、退回補充調查權、自行補充偵查權、先行拘留權、對職務犯罪嫌疑人的決定逮捕權、變更刑事強制措施的監視居住決定權、取保候審決定權的權力結構邏輯體系所支撐的。其行使職務犯罪檢察權的法律后果是，對職務犯罪行使特別調查的發動國家追訴的活動進行評價，凡符合《監察法》《刑法》、修訂的《刑事訴訟法》等法律規定之要件的，則予以確認并經過特別刑事訴訟程序導入審查起訴程序；對于認為犯罪事實不清、證據不確實充分的，可以退回補充調查，或自行補充偵查；對于犯罪情節顯著輕微、不需要追究刑事責任的，或者認為不構成犯罪的，或者超過法定追訴期限的，依法作出不起訴決定；對于監察機關有關不起訴決定提出異議的，由上級檢察機關進行復核。相對于監察委對職務犯罪案件特別調查而言，檢察機關決定起訴、提出公訴是作為特別調查活動具有國家發動追訴基因的確認、固化及其向法院依法提起公訴的職務犯罪檢察活動；而提前介入引導調查、退回補充調查、自行補充偵查等則是對這種國家特別發動追訴活動的一種制約性評價；審查起訴程序之前的先行拘留、逮捕等刑事強制措施適用程序僅僅是作為由職務違法和職務犯罪監察調查程序轉化，而導入刑事訴訟程序的前置程序；審查起訴、決定起訴、提起公訴則是對監察機關特別調查活動具有國家追訴基因在刑事訴訟程序一定階段上的邏輯表達，而不起訴、建議撤案則是這一邏輯表達所依法作出的“逆選擇”，而為反腐敗法治與刑事法治在實體正義與程序正義上的共同追求和必要選擇。而監察委移送起訴職務犯罪，事實上為檢察機關啟動國家公訴與審查起訴雙重職能并軌運行及其流程提供了法律前提，其在審前程序的主導者角色地位得以體現和表達。

三、檢察機關對提起公訴的職務犯罪案件依法指控的運行向度對職務犯罪案件依法提起公訴，出庭指控犯罪、支持公訴，對錯誤的判決、裁定依法提出抗訴，是法律賦予檢察機關代表國家追究犯罪、保障法律統一正確實施的專有權力，是職務犯罪檢察權最基本、最重要的內容，是檢察權“權力束”的重要組成部分。檢察機關的產生源于訴訟（公訴）的直接需要，檢察權的性質決定了公訴權的性質。從世界各國來看，檢察機關的職能雖然不盡相同，公訴權也具有行政權、準司法權、法律監督權等不同的屬性定位，但刑事公訴都是其主要職能［５］ 。根植于中國特色社會主義法治道路、制度、理論、實踐之中的檢察制度創設發展及其完善，其內嵌于社會主義法治理論的標識性、原創性命題，即“人民檢察院是國家法律監督機關”［２］ 。２０１８ 年《憲法》（修正案）的頒行、《監察法》的出臺和《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《檢察官法》的相繼修訂，我國“一元分立”“議行合一”人民代表大會制度框架下的“一府一委兩院”國家權力結構得以發展完善。其中，政府是國家行政機關，監察委員會是國家監察機關，法院是國家審判機關，檢察機關是國家法律監督機關。由此可見，我國檢察權的定位是處于人民代表大會之下，與行政權、監察權、審判權平行并列的國家權力。從監督刑事法律統一正確實施而言，檢察機關對犯罪提起公訴，不僅僅是提請法院依照職權管轄、罪行法定、正當程序、公開審理、疑罪從無、非法證據排除，確保刑法正確實施，以對犯罪嫌疑人進行定罪量刑，使包括職務犯罪在內的刑事被告人受到公正判決，而且是以此實現懲治犯罪與保障人權統一，刑事實體正義與訴訟程序正義平衡，維護法律統一正確實施與懲防腐敗犯罪協調的根本價值目標。根據《監察法》、修訂的《刑事訴訟法》、修訂的《人民檢察院組織法》的規定，檢察機關對職務犯罪的檢察權包括以下內容：（１）起訴權；（２）公訴權；（３）公訴變更權；（４）量刑建議權；（５）認罪認罰從寬建議權；（６）速裁程序適用建議權；（７）提前介入、引導職務犯罪特別調查權；（８）退回補充調查決定權；（９）補充偵查權；（１０）先予刑事拘留決定權；（１１）逮捕決定權；（１２）取保候審、監視居住決定權；（１３）不起訴權；（１４）不起訴異議復核權；（１５）抗訴權。檢察機關職務犯罪檢察權的職能譜系須直面五個維度。１．面向移送起訴職務犯罪案件的導流程序維度。在檢察機關推出“捕訴一體”、檢察權優化配置、檢察內設機構改革與檢察組織體系優化的大背景下，作為類型化的職務犯罪檢察構成了１５ 個方面的“權力束”系統。職務犯罪檢察在提前介入、職務犯罪調查案件導入刑事訴訟程序，審查起訴兩個運行向度的基礎上，形成了提起公訴、指控犯罪、支持起訴（抗訴）第三個運行向度新的邏輯結構，從而構成了檢察機關及其檢察官在履行職務犯罪檢察、實施《監察法》《刑法》、修訂的《刑事訴訟法》過程中的獨特地位。即對監察委職務犯罪特別調查的提前介入引導；適用刑事先行拘留、逮捕、留置措施自動解除、特別調查活動中止與刑事訴訟程序啟動，使監察委調查的職務犯罪案件導入刑事訴訟審查起訴的前置特別程序；審查起訴程序的全面展開（補充偵查程序的適時跟進）；提起公訴、出席法庭指控犯罪、支持公訴，使審判程序得以啟動；提出抗訴使得抗訴程序的啟動，以及缺席判決與沒收非法所得特別程序發動等６ 個刑事訴訟階段的主導地位，這使得作為職務犯罪檢察“權力束”的制度優勢與程序價值得以釋放，從而凸顯了檢察機關及其檢察官在刑事訴訟中的法律監督職能作用。值得注意的是，監察委對職務犯罪行使特別調查權、提請檢察機關對職務犯罪發動國家追訴，與檢察機關行使職務犯罪檢察權、審查起訴、決定起訴、提出公訴、出席法庭支持公訴、以及不起訴等，與監察委依法懲治職務犯罪的目標選擇是完全一致的。此外，檢察機關履行維護國家法律統一正確實施的職能，決定了其必須依照《監察法》《刑法》和修訂《刑事訴訟法》的規定，使監察委移送起訴的職務犯罪案件這一“監察法治產品”，通過適用先行拘留、逮捕等刑事強制措施的導入程序及其后訴訟程序，通過行使法律賦予的審查權，使之轉化為《刑法》《刑事訴訟法》的實體適格與程序適格相一致的“刑事法治產品”，并將這種適格的“刑事法治產品”提請法院開庭審理、評判與裁斷；將有瑕疵的“監察法治產品”退回監察委補充調查、或檢察機關自行補充偵查；對為《刑法》《刑事訴訟法》不適格，或犯罪情節顯著輕微認為不應追究刑事責任的，或超過法定追訴期限的案件，則作出不起訴決定或者建議監察委撤銷案件，從而彰顯反腐敗的政治效果、法治效果、社會效果的有機統一。２．面向“以庭審為中心”的訴訟程序構造運行維度。“以審判為中心”刑事訴訟制度的改革，要求職務犯罪檢察必須與之相適應，且給職務犯罪案件審查起訴、決定提出公訴、出庭支持公訴形成了倒逼機制，并回溯職務犯罪案件導入刑事訴訟程序、追溯監察機關職務犯罪的移送起訴乃至追及職務犯罪立案留置特別調查的監察程序。一方面，檢察機關應當主動適應以“審判為中心”的刑事訴訟制度改革的公開審理實質化及其程序規制，自覺以審判證據標準為度量職務犯罪移送審查起訴、提起公訴、出席法庭指控犯罪、支持公訴所審查、判斷、認定、采信、運用的證據，使對職務犯罪事實的認定符合客觀真相、辦案結果符合實體公正、辦案過程符合程序公正［６］２３。針對司法實踐中法官量刑方面存在運用自由裁量權不適當，法律適用標準不統一導致量刑不均衡等問題，檢察機關及承辦案件的檢察官有必要推動與法院建立庭前評估、審后監督機制；對于職務犯罪量刑畸重畸輕的裁判依法提出抗訴，督促法院重新審理、依法改判，使職務犯罪錯裁錯判及時得到糾正，從而確保法律統一正確實施。另一方面，對“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革，理論界與實務界均存在爭論。有的認為，以審判為中心刑事訴訟制度改革，其本質上是強化庭審實質化的功能，堅持以庭審為中心，確?？剞q審三方訴訟力量的均衡，防止因為檢察機關公權力牽制審判權而導致被告人及其訴訟代理人一方處于不對等的地位，而使之知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權難易充分保障。有的認為，以審判為中心不是以審判機關為中心；部分學者認為以審判為中心是訴訟流程中權力的再分配，是削弱檢察機關的法律地位［７］。其實不然。以審判為中心的訴訟制度改革是重申訴訟流程中檢察機關的本職，并非通過抬高審判機關的地位來重構訴訟制度。推行以審判為中心的訴訟制度改革是要求雙方舉證在法庭，質證在法庭，非法證據排除在法庭［７］２４，辯論說理在法庭，進而使案件的公正裁判形成于法庭，從而通過釋放審判裁斷的價值功能，使職務犯罪受到公正的裁判。３．面向非法證據排除規則的適用維度。對非法證據排除規則的確認與適用，是反腐敗法治與刑事法治文明的標志性成果。《監察法》第３３ 條第３ 款規定：以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據；第４０條規定：嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法方法收集證據。上述兩款內容之間的關系與《刑事訴訟法》第５２ 條和第５６ 條的內容是一致的。這標志著監察機關對職務違法與職務犯罪調查的適用非法證據排除的程序規則，與《刑事訴訟法》設定的非法證據排除規則的高度一致。值得討論的是，“兩法”實施銜接實務中，存在因《監察法》規定的非法證據排除規則較《刑事訴訟法》更為簡約概括，且未出臺相關可操作性的規范標準。而“兩高三部”有關非法證據排除的司法解釋日臻規范化、精細化①，使得《監察法》有關非法證據排除規則的應用程序與“兩高三部”的規定存在“一頭粗放、一頭精細”的不對等情況②，給審查起訴階段對職務犯罪案件非法證據的排除規則適用銜接帶來新的困難。目前，司法實踐中遇到新的難題是，監察機關采取強制性調查措施無需進行令狀主義審查，因此監察機關移送起訴前自行對非法證據進行排除，與檢察機關在審查起訴階段對職務犯罪案件非法證據的認定范圍、認定標準、程序適用、排除方式存在一定差異，這為部分案件的非法證據導入審查起訴程序提供了可能。由此，倒逼檢察機關在審查起訴階段須嚴把職務犯罪的事實關、定性關、證據關，建立健全對證據來源的合法性、客觀性、關聯性的審查評價機制，確保非法證據截留在審查起訴環節，確保帶病證據或瑕疵證據隨同職務犯罪案件提起公訴而進入審判程序，并經得起開庭審理的舉證、質證、辯論，一審程序、二審程序的檢驗，確保職務犯罪案件辦成“鐵案”。對于檢察機關而言，其對監察機關移送職務犯罪案件導入審查起訴過程中，對監察機關收集、固定、審查、運用證據予以采信后，其在出庭指控犯罪、參與庭審、舉證職務犯罪與被告人及其辯護人舉證、質證、抗辯的全部責任，則由監察委作為調查主體所應承擔的舉證責任被代位移轉到檢察機關及出庭檢察官的肩上，其對被告一方提出非法證據排除訴訟請求時，認定監察委調查所取得的證據不構成非法證據、并申請法庭不得認定及其適用非法證據排除規則。由此，檢察機關及出庭檢察官須承擔證明監察委對職務犯罪案件調查所獲取證據的合法性、客觀性及關聯性，即檢察官承擔舉證責任倒置的責任。４．面向適用認罪認罰從寬速裁程序的維度。將認罪認罰從寬植入法律制度安排是全面深化司法體制改革與監察體制改革的重大成果?！侗O察法》第３１ 條確立了監察程序中的認罪認罰從寬制度①，對于職務犯罪案件中認罪認罰從寬的制度設計具體體現在兩個方面：一是詳細載明了涉嫌職務犯罪的被調查人認罪認罰后，監察機關提出從寬處理建議的程序流程，即經過本級監察機關領導人員集體同意，并經上一級監察機關批準。二是明晰了對被調查人適用“從寬”的事實認定標準，即被調查人主動認罪認罰，并滿足自動投案、積極配合調查工作、積極退贓、有重大立功表現等情形。而有關認罪認罰的具體含義和認定標準等關鍵性內容，則僅采用概括式立法方式而未能具體化、精細化，這就給監察機關認定職務犯罪對象適用認罪認罰從寬并移送起訴時給其適用修訂的《刑事訴訟法》有關認罪認罰從寬范圍、標準、程序提供了空間。需要提及的是，與普通刑事案件相比，偵查機關對犯罪嫌疑人立案偵查進行第一次訊問時應當通知值班律師或由其辯護律師，偵查機關依法訊問所取得的認罪認罰證據被固定，值班律師或犯罪嫌疑人的辯護律師在場所形成的筆錄，以及犯罪嫌疑人與值班律師簽署的具結書，檢察機關在審查起訴時可以作為認定認罪認罰從寬的證據，并在提起公訴時可以建議法院對犯罪嫌疑人適用認罪認罰從寬的條件及其程序。而對職務犯罪案件的調查與留置（６ 個月）期限內既無值班律師，也無被調查對象辯護律師在場，給檢察機關認定職務犯罪嫌疑人認罪認罰從寬的證據以何種證據作為認定的依據存在操作的難題。為此，對于監察機關移送的職務犯罪案件適用認罪認罰從寬條件的，檢察機關應當以刑事程序法為準則，以事后審查為主；必要情況下，檢察機關提前介入監察委對職務犯罪對象進行留置特別調查時，建議其全面收集、固定好認罪認罰從寬的證據材料；檢察機關收到監察機關移送審查起訴的職務犯罪案件具有認罪認罰從寬情形的，應當對犯罪嫌疑人認罪認罰的自愿性、明智性以及認罪認罰具結書等材料進行審查、判斷和認定；檢察機關在審查起訴過程中，應當告知犯罪嫌疑人認罪認罰從寬的法律規定及其享有的訴訟權利；對于在審查起訴環節，職務犯罪嫌疑人提出認罪認罰的，檢察機關應當將認罪認罰從寬的情形向承辦案件的監察機關予以通報，依據認罪認罰的主觀目的、動機、客觀表現，依照《刑事訴訟法》有關認罪認罰從寬適用條件的認定，并在提起公訴時與量刑建議、適用認罪認罰從寬速裁程序一并向有管轄權的一審法院提出，并在出庭支持公訴時發表適用認罪認罰從寬的公訴意見，促使法院開庭審理中予以認定并依據所觸犯相關刑事法律規范的罪名、刑罰期限，對被告人作出公正的裁斷。為規范認罪認罰從寬制度的合理適用，避免出現犯罪嫌疑人、被告人違背自身意志或虛假認罪等情形，《刑事訴訟法》明確了檢察機關提出的從寬處理建議的效力，并針對犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰規定了嚴格的司法審查程序，這對于貫徹寬嚴相濟的刑事政策，釋放認罪認罰從寬制度的價值功能，促使職務犯罪嫌疑人悔過自新、認罪服判、重新做人都具有可觀的正向效應。５．面向適用缺席判決程序與沒收違法所得程序的維度。縱觀世界各國的缺席審判和沒收違法所得制度，迥然不同，各具特色。在大陸法系國家，法國的缺席審判既適用于輕罪案件、違警罪案件，又適用于重罪案件，犯罪嫌疑人無論在偵查階段還是公訴階段不在案，只要犯罪事實已經查清，證據清楚，檢察機關都可以提起訴訟。德國的缺席審判針對惡意不到案的被追訴人，但這種審判不能定罪，只是對訴訟證據進行保全，也稱為保全式缺席審判。葡萄牙則通過“違抗法庭命令的宣告”來處理被告人的缺席，如果不可能通知被告人開庭日期的命令，或不可能羈押他以便保證他到庭，就由檢察官通知被告人在３０ 日內到庭聽候判決，被告人如果不到庭，將會被宣告違抗法庭命令并因此而受到一項刑罰處罰，違抗法庭命令情節嚴重者，法院可以沒收其全部或部分資產［８］。在英美法系國家，其美國、英國、加拿大等國的缺席判決僅適用于輕罪案件；如美國適用罰金或一年以下監禁以及減刑案件；英國適用屬于治安法院審判的簡易案件，通常是指治安案件訴訟以及單處或者并處一定以下的罰金、取消駕駛資格、沒收財物等案件；加拿大將刑事犯罪劃分為兩大類，即簡易罪和可訴罪，全部簡易罪案件被告人都可以進行缺席審判［８］。獨聯體轉型國家如俄羅斯，缺席判決既適用于輕罪也適用于重罪。從兩大法系國家的缺席審判程序看，其設置有延期缺席程序、抗傳程序、中止程序。權利保障方面，意大利法律規定了被告人的辯護權，美國法律規定了被告人的知情權，英國法律規定了被告人的上訴權，德國法律規定了恢復原狀，法國法律規定了判決異議，等等［８］。從世界各國的司法實踐來看，部分國家將缺席審判與沒收違法所得程序合二為一。而我國修訂的《刑事訴訟法》在第三章、第四章分別規定了缺席審判程序和犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序，這兩種程序均可適用于貪污賄賂犯罪案件（犯罪嫌疑人、被告人在境外的情形）。二者的區別在于，違法所得沒收只是單純的追贓追逃，從利益恢復層面所創設的程序，著眼于修復被犯罪行為破壞的財產關系，發揮糾正和警戒功能；缺席審判既是在利益恢復層面，又是在保護社會關系層面發揮積極效果的程序，不僅罰沒財產，而且對被追訴人依律定罪科刑。在檢察機關審查起訴貪污賄賂案件的司法實踐中，應當從以下兩個層面協調好這兩種程序。一是提起公訴的證明標準層面。對于缺席判決程序而言，不能因為被追訴人缺席便降低案件的審查起訴標準。缺席審判只是在訴訟程序上與普通的訴訟程序有所區別，但并不影響案件的實體標準。對于被告人不在席的案件，檢察機關應當確保案件事實清楚，證據確實充分，只有符合起訴標準和條件的案件，檢察機關才可以決定提起公訴。檢察機關提起公訴時，應當重視實物證據等客觀證據的審查、判斷、辨別和依法采信，注重審查證據收集來源的合法性，證據之間是否相互印證，使之形成完整的證據鏈條；要把言詞證據取證的來源合法性、客觀性、關聯性作為審查的重點，避免言詞證據證明力的不確定性、不穩定性及無效力性而成為排除的對象。對于案件事實不清、證據不足的，可以退回補充調查，也可以依法自行補充偵查。對于根據現有的證據不能證明不在席的被追訴人有罪或者經過兩次補充調查，案件事實仍舊不清，證據不足的，則可以作不起訴處理。對于沒收違法所得程序而言，有學者認為，獨立沒收程序屬于刑事訴訟程序，但其具有一定的民事訴訟的特點。沒收違法所得程序是對“物”實施的恢復性程序，不涉及對犯罪嫌疑人行為的定罪量刑，因而適用沒收違法所得程序的標準可以適當降低，甚至可以參照民事訴訟中的“高度蓋然性”①標準［９］。筆者認為，這一規定是合理的，兩高發布《關于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規定》中第１０ 條將“證據真實、合法”作為沒收違法所得的證明標準。這項司法解釋具有節約訴訟資源、訴訟經濟的功效，又有利于維護國家財產安全，凸顯了其獨特的程序屬性。二是權利保障層面。基于充分保護被告人、犯罪嫌疑人訴訟權利的需要，檢察機關在提起公訴時應當嚴格盡職履行告知義務。在缺席審判案件中，檢察機關在收到移送審查起訴的案件材料之日起，應當告知犯罪嫌疑人有權獲得辯護。檢察機關應當為辯護人依法行使職權提供便利和保障；辯護人可以查閱、摘抄、復制本案的案卷材料，也可以申請調取能夠證明犯罪嫌疑人、被告人無罪、罪輕的證據材料，依法調查取證；被告人及其近親屬沒有委托辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。在沒收違法所得案件中，檢察機關審查起訴時應當窮盡可用的方式，履行通知義務，不得任意做出犯罪嫌疑人默認其貪污賄賂的財產屬于違法所得的推定。對監察機關移送起訴的職務犯罪案件進行依法審查，是檢察機關作為國家法律監督機關通過履行職務犯罪檢察職能，依法有序將涉嫌職務犯罪的案件導入刑事訴訟程序，實現《監察法》《刑法》、修訂的《刑事訴訟法》法法有序銜接的重要環節。以先行拘留啟動刑事訴訟程序為先導，以全面審查起訴為節點，以支持公訴、指控犯罪為國家追訴之目標選擇，構成了職務犯罪檢察“三個運行向度”的有機統一，從而發展完善了刑事檢察工作格局，建立起了具有反腐敗法治文明與刑事訴訟現代化相洽的《監察法》《刑法》、修訂的《刑事訴訟法》法法實施運行通道，彰顯了職務犯罪檢察在懲防腐敗，促進“不想腐、不敢腐、不能腐”的地位作用，成為新時代檢察機關在推進反腐敗體系和法治能力現代化，發展完善中國特色刑事檢察制度，推進刑事司法現代化的全新景象。

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（責任編輯　彭建軍）