調查動機

　　湖北省黃石市奧林匹克體育中心,作為當地的重點項目,曾被舉報未批先建。如今,該工程已然動工,所依據的是一份“臨時施工許可”。何為“臨時施工許可”?“臨時許可”是否有法律依據?對此,《法制日報》記者進行了深入調查。

　　6月8日,雖說建設用地規劃許可證辦下才5天,湖北省黃石市奧林匹克體育中心項目就獲開工許可。

　　黃石市奧體中心項目開工的依據,是一份黃石市政府多部門“容缺受理并聯審批”的“臨時施工許可”。

　　手持這張“臨時施工許可”,黃石市奧體中心項目至今已“提前開工”81天。黃石市政府部門作出臨時施工許可的依據,是該市政府去年制定下發的一紙紅頭文件通知。

　　《法制日報》記者發現,根據黃石市政府這份紅頭文件的規定,臨時施工許可證有效期6個月,項目方根據情況還可以申請延長3個月。

　　受訪法學專家認為,黃石市政府以紅頭文件賦予重點項目“臨時施工許可”突破了法律法規規定,其行為涉嫌違法,應予糾正。

　　“臨時”開工

　　塔吊林立、樁聲隆隆,渣土車在裸露的地面奔馳穿梭,卷起漫天塵土。

　　時隔近4個月,《法制日報》記者再赴黃石市奧體中心項目現場,施工圍擋內外,一片繁忙景象；水泥筑起的樁基,已冒出地面。

　　4月28日,《法制日報》刊發了黃石市民舉報該市奧體中心項目未批先建違法開工的調查報道。這篇報道刊發后,6月3日,黃石市規劃局為黃石奧林匹克體育中心項目辦理了《建設用地規劃許可證》。

　　根據我國法律法規規定,一個建設項目要取得《建筑工程施工許可證》,須取得規劃部門頒發的《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》。

　　但截至發稿時,官方未公布黃石奧體中心項目取得《建設工程規劃許可證》的消息。

　　不過,8月23日,《法制日報》記者在黃石奧體中心項目施工現場看到,施工方公布的安全生產日歷上標注著:“安全生產第68天”。

　　黃石奧體中心項目開工是否達到法定開工條件?

　　在黃石奧體中心項目施工現場附近,有一棟三層臨時辦公區,辦公區門口豎著黃石市眾邦城市住房投資有限公司大冶湖生態新區核心區開發建設指揮部、中建八局黃石奧林匹克體育中心項目部等標牌。

　　黃石市眾邦城市住房投資有限公司是黃石奧體中心項目最初建設單位,后變更為黃石市眾邦體育產業開發有限公司。眾邦體育是眾邦城投的全資子公司,法定代表人均為“劉昌猛”。

　　在臨時辦公區三樓一間標有“眾邦核指總工室”標牌的辦公室內,一名工作人員告訴《法制日報》記者,奧體中心項目確已開工,依據是黃石市建設部門頒發的“臨時施工許可”,“有效期半年”。

　　紅頭文件

　　在黃石市政務服務中心建委窗口,《法制日報》記者看到了黃石奧體中心項目的《黃石市重點項目臨時施工許可審核表》。

　　表格包括工程基本概況、臨時開工條件、市建委窗口初審意見、市中心(指市政務服務中心)聯審辦受理意見、中心聯審會意見、核發臨時施工許可證等內容。在臨時開工條件項目之下,還有7個子項目,分別是臨時施工許可申請報告、市重點項目證明、土地和規劃預審證明、環評審批文件、施工圖設計文件審查合格書和備案單、施工和監理中標通知書、保證工程安全施工的具體措施。

　　這張表格末尾標注了4項內容,其中包括:“根據黃石市人民政府(黃政發[2015]12號文),臨時施工許可核發后,須在6個月內補辦正式施工許可。特殊情況,……發證機關可酌情延期,延長時間不超過3個月。”

　　黃石市城鄉建設委員會行政審批科科長張燕玲告訴《法制日報》記者,黃石奧體中心項目達到了市政府文件規定的可以辦理臨時施工許可的條件,經建設單位申請、政務服務中心審批,最終給項目頒發了臨時施工許可。

　　2015年7月24日,黃石市人民政府辦公室以市政府文件形式下發了《市人民政府關于實施重點項目施工許可容缺受理并聯審批的通知》。

　　通知宣稱這項工作的目的,是開辟重點工程建設項目行政審批“綠色通道”,更好地服務于全市項目建設和招商引資工作,加快建設鄂東特大城市建設步伐；其主要依據是《湖北省住建廳關于進一步加強建設工程施工許可管理的通知》(鄂建辦[2014]243號)。

　　黃石市政府這份紅頭文件,規定了辦理臨時施工許可條件及相關期限限制,其中明確“經項目聯審會議審查同意后,以會議紀要形式確定各部門手續辦理實行容缺受理、并聯審批,先行辦理臨時施工許可,準予提前開工”。

　　8月8日,黃石市城鄉建設委員會官網快速服務通道欄目新增一項:“辦理建設工程臨時施工許可”,其中“法律依據”是《建筑工程施工許可管理辦法》(2014年住建部令第18號)與黃石市人民政府文件《市人民政府關于實施重點項目施工許可容缺受理并聯審批的通知》(黃政發[2015]12號)。

　　《法制日報》記者注意到,住建部18號令強調的是依法嚴格辦理建筑工程施工許可證,沒有臨時施工許可內容。

　　“省住建廳的通知里有相關內容,允許地方根據實際情況辦理臨時施工許可。”張燕玲說。

　　2014年9月22日,湖北省住建廳辦公室在下發的243號通知里,強調嚴格落實施工許可證辦理、管理工作之后,在末尾標注了“各地可根據本地實際情況,研究制定辦理臨時施工許可的管理辦法和實施細則”。

　　《法制日報》記者注意到,湖北省住建廳通知里僅此一處提到“臨時施工許可”。

　　涉嫌違法

　　黃石奧體中心項目確實是重點項目。

　　官方公布的消息顯示,黃石奧林匹克體育中心是湖北省2018年省運會主場館,是省級重點項目。

　　根據黃石市人民政府辦公室下發的《關于成立黃石奧林匹克體育中心建設領導小組的通知》,黃石市政府市長董衛民任黃石奧林匹克體育中心建設領導小組組長,市政協副主席、市眾邦公司董事長劉昌猛是4名副組長之一。

　　2015年3月12日,在省運會體育場館建設工作專題會上,董衛民表示,奧體中心要按照今年(即2015年)第四季度開工的要求,抓緊時間開展項目立項、征地拆遷等工作,確保工程提前開工。

　　“省十五屆運動會2018年在這開,一般(這種體量的)場館正常施工工期在3年到4年,現在給我們工期總共不到20個月,工期至少壓一半。”前述“眾邦核指總工室”工作人員透露。

　　在武漢大學法學院副教授莊漢看來,現實中,建設施工許可證的辦理確有“提速”要求,但再提速、再創新,也不能突破法律法規規定。

　　“地方根據現實‘需要’,制定一些突破法律法規規定的‘土辦法’,看似解決了一時問題,實則埋下了諸多隱患。”莊漢認為。

　　中南財經政法大學法學院副教授周其明告訴《法制日報》記者,目前,不僅是黃石,全國很多地方制定了“臨時施工許可”的辦法,甚至出現了“臨時1年”的規定。

　　“我國建筑法對申領施工許可證有明確規定,住建部制定的《建筑工程施工許可管理辦法》是實施法律的國務院部門規章。”周其明說,政府規章所作出的授權性規定不得超越行政權力,也就是不得通過制定實施細則、通知、辦法等形式,對建筑法第八條作出擴大解釋或者變通規定。

　　在周其明看來,湖北省住建廳辦公室無權以通知形式授權縣市區制定“臨時施工許可”的管理辦法和實施細則。

　　“任何以重大工程或者政府重點項目為由不辦理建筑施工許可證或者采取發放建設工程臨時施工許可證的做法都是違法的,應予糾正。”周其明說。（記者 劉志月）