——對枝江市董市鎮(zhèn)編制村級預算的調(diào)查報告

□本刊通訊員/李勇  徐松柏  胡晴   本刊記者/張明文

我國《預算法》規(guī)定：國家實行一級政府一級預算。接受《預算法》調(diào)整的為中央、省、市（州）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級預算。但在枝江市董市鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)26個村（居）組織也實行了全面預算管理，且預算的執(zhí)行得到了剛性約束。這一史無前例的創(chuàng)舉，是枝江市財政局與董市鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府聯(lián)手推出的改革試驗。她在不違背《村（居）民委員會組織法》的前提下，突破了村級預算管理的法律調(diào)整空白，為規(guī)范村級財務，確保收支平衡、促進村級事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了可借鑒的模式。

村級預算管理全覆蓋事出有因

董市鎮(zhèn)是一個有近2000年歷史的文明古鎮(zhèn)，是枝江建設中等城市3個中心區(qū)之一，也是湖北“楚天明星鎮(zhèn)”、宜昌市工業(yè)重鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)起源于2013年的全面村級預算管理并非空穴來風，而是基于以下四個方面考慮推出的除弊興利之策。

（一）鎮(zhèn)村兩級可用財力激增使然。“十二五”末，董市鎮(zhèn)財政總收入首次突破億元大關，達到10053萬元，年均遞增22.9%。26個村（居）組織集體資產(chǎn)、資金積累達到了20280萬元，比“十一五”期末增長了13.1%。鎮(zhèn)村兩級財力的激增，加上縣鎮(zhèn)兩級政府打造“民生財政”，不斷加大對村級組織的轉(zhuǎn)移支付力度，村級組織財務管理的“塊頭”日益增大。2015年，村平收入規(guī)模達到了37.5萬元。隨著村級財力的不斷增長，一些村級組織缺乏長遠考量，不分輕重緩急，隨意通過村民代表大會表決啟動建設和支出，沒有讓財力最大限度地發(fā)揮使用效益，甚至出現(xiàn)了損失浪費。構筑有預算、講剛性、行約束、保平衡的村級財務體系因此而成了當務之急。

（二）村（居）組織專業(yè)會計人員配置現(xiàn)狀的客觀要求。董市鎮(zhèn)26個村（居）組織依照《村（居）民委員會組織法》海選產(chǎn)生了26名財經(jīng)委員，俗稱“村會計”，這些“會計”無人取得《會計從業(yè)資格證》。枝江市財政局作為會計執(zhí)法主體，董市鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府作為村（居）組織自治管理的指導主體，為讓村（居）組織的財務管理走上按項目、有計劃、講約束的合規(guī)運行軌道，才聯(lián)手“耕作”村（居）組織全面預算管理“試驗田”，以期完善成型后在全市推廣。

（三）村（居）組織健康發(fā)展的內(nèi)在要求。董市鎮(zhèn)毗鄰枝江中心城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)擺布有支撐全市工業(yè)經(jīng)濟的眾多大中型項目。近年來，隨著招商引資項目落地和域內(nèi)企業(yè)擴規(guī)提檔，加上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策實施，有近10個村的耕地被征，2800人成為失地農(nóng)民，由農(nóng)村轉(zhuǎn)入社區(qū)生活。一方面，大量的征地資金沉淀在村級組織，另一方面，失地農(nóng)民的養(yǎng)老就醫(yī)等又成了事關社會和諧穩(wěn)定、必須妥善解決的新任務。2015年，枝江市又成為全國推進社區(qū)治理與服務創(chuàng)新的30個示范區(qū)之一，從創(chuàng)新村（居）組織財務管理入手，騰聚財力滿足村（居）民生存發(fā)展的長遠需求，不僅是現(xiàn)實需要，也成了必須一以貫之的舉措。

（四）肅紀倡廉政治任務的必然選項。村（居）組織財務資源的厚實，帶來了公益建設支出的增加，給正風肅紀、反腐倡廉提出了更新更高的要求。枝江市財政局、董市鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府將村（居）組織全面預算管理上升到肅紀倡廉這一政治任務的高度，突破了改革無政策法規(guī)支撐的難點，殫精竭慮推出了可行的預算管理方略，邊先行先試，邊補缺完善。

實施村級預算管理的運行模式

董市鎮(zhèn)全面實施村（居）組織預算管理，經(jīng)歷了長達3年謀劃、試行、完善等過程，2016年基本定型。其運行模式可概括為“兩設、兩上兩下、兩審、兩直達、兩公開”。

——“兩設”，即設立鎮(zhèn)財政所監(jiān)管的“農(nóng)村三資管理代理服務中心”、各村（居）組織設立“民主理財小組”。農(nóng)村“三資”管理代理服務中心由專業(yè)技能高、年富力強的會計人員組成，接受村（居）委會委托，負責村（居）組織收支管理、憑證復核記賬、會計檔案歸存、解答村（居）民質(zhì)詢；村（居）組織民主理財小組根據(jù)規(guī)模按3至5人配置，負責按預算科目和支出計劃審簽支出憑證、監(jiān)督支出項目的質(zhì)量進度、監(jiān)督財務定期公開、解答村（居）民質(zhì)詢；各村（居）財經(jīng)委員均不承擔會計核算，專業(yè)負責收支憑證歸集、按程序傳遞審簽后報賬。

——“兩上兩下”，即為村（居）組織預算編制核心流程。各村（居）組織按鎮(zhèn)政府分年度行文規(guī)定的預算編制口徑，本著“量入為出、收支平衡”的原則，充分尊重村（居）民意愿和村（居）民代表大會決議，編制全面反映村（居）組織各項收入、村（居）年度確定安排的公共事業(yè)支出的全口徑預算，上報鎮(zhèn)財政所，此為“一上”。鎮(zhèn)財政所對村（居）組織預算進行合規(guī)性審核、匯總，報鎮(zhèn)政府審批后向各村（居）組織分別下達預算控制限額，此為“一下”。各村（居）組織向村（居）民代表大會通報鎮(zhèn)政府下的預算控制限額，提請精心修改預算，再上報鎮(zhèn)財政所審核、匯總，此為“二上”。鎮(zhèn)財政所完成村（居）組織“二上”預算的合規(guī)性審核、匯總后，報鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府黨政辦公會審定批復各村（居）組織執(zhí)行，此為“二下”。完成“兩上兩下”程序的村（居）組織年度獲批預算，分別抄送市財政局、市民政局、市農(nóng)經(jīng)局備存，并接受抄送部門的監(jiān)督檢查。

——“兩審”，即單筆限額2000元以下的支出由村（居）組織民主理財小組、村（居）委會主任審簽，報鎮(zhèn)財政所、“三資”管理代理服務中心復核入賬；年度終了，鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府安排鎮(zhèn)紀委牽頭，組織力量對各村（居）組織年度收支進行審計。各村（居）組織單筆超過2000元的采購和公益建設項目，一律通過鎮(zhèn)級政府采購中心、招投標中心公開競標，選擇供應商和承包商。

——“兩直達”，即村級支出無現(xiàn)金形式結(jié)付。惠農(nóng)資金由鎮(zhèn)財政通過“一卡通”直達農(nóng)戶個人賬戶；限額預算支出和通過政府采購、招投標程序并經(jīng)過驗收的預算購置和建設項目支出，一律由鎮(zhèn)“三資”管理代理服務中心所設的統(tǒng)一專戶直達商品和勞務供應商。

——“兩公開”，即村（居）組織年度預算和執(zhí)行按月度在村務公開欄實行公開，接受村民查詢質(zhì)疑，年度終了公開審計結(jié)果，并報村（居）民代表大會審議；來自上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付資金和各類惠農(nóng)補貼通過“枝江市財政與編制政務公開網(wǎng)” 在互聯(lián)網(wǎng)上公開終端使用明細。

實行村級預算管理的積極意義

枝江市財政局和董市鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府聯(lián)合推出的村（居）組織全面預算管理“試驗田”，經(jīng)過近4年的探索和完善，成效令人鼓舞。其積極意義集中體現(xiàn)在四個方面：

（一）規(guī)范了村（居）級財務，提升了管理水平。村（居）組織實行全面預算管理的運行架構，改寫了村（居）組織會計專業(yè)人員匱乏帶來的亂象，復雜且要求較高的會計核算等全部由專業(yè)人員代理完成，紙質(zhì)會計檔案和電子備份等均實現(xiàn)集中管理，既規(guī)范了財務運行，又極大地提高了村（居）組織的財務管理水平，還節(jié)約了人力物力資源。原需要審計才能查出但又無法整改的非法票據(jù)入賬、坐收坐支等現(xiàn)象，一舉得以杜絕，源頭治理得到落實。基層自治組織的管理者籍此可騰出精力一門心思專事社會事務管理。

（二）植入了計劃觀念，強化了預算約束。村（居）組織全面預算管理，給自治組織管理者植入了計劃用財觀念，促使他們遵循民意，全盤考量，分輕重緩急安排公共事業(yè)。同時，預算約束的剛性，也讓他們自覺艱苦奮斗，厲行節(jié)約，自求平衡，遵守市場法則進行采買、發(fā)包。近3年，董市鎮(zhèn)共否決16個村（居）組織上報的非搶險應急追加預算請求39次，涉及金額178萬元。100%的村（居）組織在核批的年度預算內(nèi)實現(xiàn)了收支平衡，略有結(jié)余，村（居）組織積累3年凈增了755萬元。

（三）創(chuàng)新了投入取向，促進了事業(yè)發(fā)展。村（居）組織全面預算管理，說到底就是“你的錢，我盯著你花”。這一舉措使得自治組織管理者競相謀劃人心所向的好事實事。2015年底，董市鎮(zhèn)提前兩年完成了總額1796萬元的村級債務化解任務。占地較多的兩美院、甘霖寺、姚家港等村先后與鎮(zhèn)屬“金盆山投資公司”合資，在黃金地段建設了“董市創(chuàng)業(yè)園”，通過標準化廠房租賃，每年獲取近200萬元的收益。另有10多個村利用實施預算管理后聚集的財力，累計完成了50多公里斷頭組級公路的硬化，26個村（居）組織1.2萬農(nóng)戶在市鎮(zhèn)村三級的配套保證下，全部用上了自來水。

（四）重塑了村（居）官形象，增進了社會和諧。凡預算無編列、有違黨紀政紀和中央“八項規(guī)定”的行為，均在上級財政、本級理財小組和村（居）民的多維監(jiān)督下無法變通列支，有力幫助村（居）干部樹立了勤政廉政的形象，增進了他們與人民群眾的血肉聯(lián)系，干群矛盾日益減少，人民群眾對自治組織管理者的滿意度也不斷提升，村（居）組織呈現(xiàn)出了前所未有的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、人民安居樂業(yè)的大好局面。實行全面預算管理以來，村（居）民對自治組織管理者在財務收支上的違規(guī)違紀投訴銳減，有效投訴保持著零記錄。