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先聲奪人的“試驗田”
2018-01-21 10:33:38   來源:今日湖北

——對枝江市董市鎮(zhèn)編制村級預算的調(diào)查報告

□本刊通訊員/李勇  徐松柏  胡晴   本刊記者/張明文

 

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我國《預算法》規(guī)定:國家實行一級政府一級預算。接受《預算法》調(diào)整的為中央、省、市(州)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級預算。但在枝江市董市鎮(zhèn),全鎮(zhèn)26個村(居)組織也實行了全面預算管理,且預算的執(zhí)行得到了剛性約束。這一史無前例的創(chuàng)舉,是枝江市財政局與董市鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府聯(lián)手推出的改革試驗。她在不違背《村(居)民委員會組織法》的前提下,突破了村級預算管理的法律調(diào)整空白,為規(guī)范村級財務,確保收支平衡、促進村級事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了可借鑒的模式。

 

村級預算管理全覆蓋事出有因

董市鎮(zhèn)是一個有近2000年歷史的文明古鎮(zhèn),是枝江建設中等城市3個中心區(qū)之一,也是湖北“楚天明星鎮(zhèn)”、宜昌市工業(yè)重鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)起源于2013年的全面村級預算管理并非空穴來風,而是基于以下四個方面考慮推出的除弊興利之策。

(一)鎮(zhèn)村兩級可用財力激增使然。“十二五”末,董市鎮(zhèn)財政總收入首次突破億元大關,達到10053萬元,年均遞增22.9%。26個村(居)組織集體資產(chǎn)、資金積累達到了20280萬元,比“十一五”期末增長了13.1%。鎮(zhèn)村兩級財力的激增,加上縣鎮(zhèn)兩級政府打造“民生財政”,不斷加大對村級組織的轉(zhuǎn)移支付力度,村級組織財務管理的“塊頭”日益增大。2015年,村平收入規(guī)模達到了37.5萬元。隨著村級財力的不斷增長,一些村級組織缺乏長遠考量,不分輕重緩急,隨意通過村民代表大會表決啟動建設和支出,沒有讓財力最大限度地發(fā)揮使用效益,甚至出現(xiàn)了損失浪費。構筑有預算、講剛性、行約束、保平衡的村級財務體系因此而成了當務之急。

(二)村(居)組織專業(yè)會計人員配置現(xiàn)狀的客觀要求。董市鎮(zhèn)26個村(居)組織依照《村(居)民委員會組織法》海選產(chǎn)生了26名財經(jīng)委員,俗稱“村會計”,這些“會計”無人取得《會計從業(yè)資格證》。枝江市財政局作為會計執(zhí)法主體,董市鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府作為村(居)組織自治管理的指導主體,為讓村(居)組織的財務管理走上按項目、有計劃、講約束的合規(guī)運行軌道,才聯(lián)手“耕作”村(居)組織全面預算管理“試驗田”,以期完善成型后在全市推廣。

(三)村(居)組織健康發(fā)展的內(nèi)在要求。董市鎮(zhèn)毗鄰枝江中心城區(qū),轄區(qū)內(nèi)擺布有支撐全市工業(yè)經(jīng)濟的眾多大中型項目。近年來,隨著招商引資項目落地和域內(nèi)企業(yè)擴規(guī)提檔,加上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策實施,有近10個村的耕地被征,2800人成為失地農(nóng)民,由農(nóng)村轉(zhuǎn)入社區(qū)生活。一方面,大量的征地資金沉淀在村級組織,另一方面,失地農(nóng)民的養(yǎng)老就醫(yī)等又成了事關社會和諧穩(wěn)定、必須妥善解決的新任務。2015年,枝江市又成為全國推進社區(qū)治理與服務創(chuàng)新的30個示范區(qū)之一,從創(chuàng)新村(居)組織財務管理入手,騰聚財力滿足村(居)民生存發(fā)展的長遠需求,不僅是現(xiàn)實需要,也成了必須一以貫之的舉措。

(四)肅紀倡廉政治任務的必然選項。村(居)組織財務資源的厚實,帶來了公益建設支出的增加,給正風肅紀、反腐倡廉提出了更新更高的要求。枝江市財政局、董市鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府將村(居)組織全面預算管理上升到肅紀倡廉這一政治任務的高度,突破了改革無政策法規(guī)支撐的難點,殫精竭慮推出了可行的預算管理方略,邊先行先試,邊補缺完善。

    

實施村級預算管理的運行模式

董市鎮(zhèn)全面實施村(居)組織預算管理,經(jīng)歷了長達3年謀劃、試行、完善等過程,2016年基本定型。其運行模式可概括為“兩設、兩上兩下、兩審、兩直達、兩公開”。

——“兩設”,即設立鎮(zhèn)財政所監(jiān)管的“農(nóng)村三資管理代理服務中心”、各村(居)組織設立“民主理財小組”。農(nóng)村“三資”管理代理服務中心由專業(yè)技能高、年富力強的會計人員組成,接受村(居)委會委托,負責村(居)組織收支管理、憑證復核記賬、會計檔案歸存、解答村(居)民質(zhì)詢;村(居)組織民主理財小組根據(jù)規(guī)模按3至5人配置,負責按預算科目和支出計劃審簽支出憑證、監(jiān)督支出項目的質(zhì)量進度、監(jiān)督財務定期公開、解答村(居)民質(zhì)詢;各村(居)財經(jīng)委員均不承擔會計核算,專業(yè)負責收支憑證歸集、按程序傳遞審簽后報賬。

——“兩上兩下”,即為村(居)組織預算編制核心流程。各村(居)組織按鎮(zhèn)政府分年度行文規(guī)定的預算編制口徑,本著“量入為出、收支平衡”的原則,充分尊重村(居)民意愿和村(居)民代表大會決議,編制全面反映村(居)組織各項收入、村(居)年度確定安排的公共事業(yè)支出的全口徑預算,上報鎮(zhèn)財政所,此為“一上”。鎮(zhèn)財政所對村(居)組織預算進行合規(guī)性審核、匯總,報鎮(zhèn)政府審批后向各村(居)組織分別下達預算控制限額,此為“一下”。各村(居)組織向村(居)民代表大會通報鎮(zhèn)政府下的預算控制限額,提請精心修改預算,再上報鎮(zhèn)財政所審核、匯總,此為“二上”。鎮(zhèn)財政所完成村(居)組織“二上”預算的合規(guī)性審核、匯總后,報鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府黨政辦公會審定批復各村(居)組織執(zhí)行,此為“二下”。完成“兩上兩下”程序的村(居)組織年度獲批預算,分別抄送市財政局、市民政局、市農(nóng)經(jīng)局備存,并接受抄送部門的監(jiān)督檢查。

——“兩審”,即單筆限額2000元以下的支出由村(居)組織民主理財小組、村(居)委會主任審簽,報鎮(zhèn)財政所、“三資”管理代理服務中心復核入賬;年度終了,鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府安排鎮(zhèn)紀委牽頭,組織力量對各村(居)組織年度收支進行審計。各村(居)組織單筆超過2000元的采購和公益建設項目,一律通過鎮(zhèn)級政府采購中心、招投標中心公開競標,選擇供應商和承包商。

——“兩直達”,即村級支出無現(xiàn)金形式結(jié)付。惠農(nóng)資金由鎮(zhèn)財政通過“一卡通”直達農(nóng)戶個人賬戶;限額預算支出和通過政府采購、招投標程序并經(jīng)過驗收的預算購置和建設項目支出,一律由鎮(zhèn)“三資”管理代理服務中心所設的統(tǒng)一專戶直達商品和勞務供應商。

——“兩公開”,即村(居)組織年度預算和執(zhí)行按月度在村務公開欄實行公開,接受村民查詢質(zhì)疑,年度終了公開審計結(jié)果,并報村(居)民代表大會審議;來自上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付資金和各類惠農(nóng)補貼通過“枝江市財政與編制政務公開網(wǎng)” 在互聯(lián)網(wǎng)上公開終端使用明細。

 

實行村級預算管理的積極意義

枝江市財政局和董市鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府聯(lián)合推出的村(居)組織全面預算管理“試驗田”,經(jīng)過近4年的探索和完善,成效令人鼓舞。其積極意義集中體現(xiàn)在四個方面:

(一)規(guī)范了村(居)級財務,提升了管理水平。村(居)組織實行全面預算管理的運行架構,改寫了村(居)組織會計專業(yè)人員匱乏帶來的亂象,復雜且要求較高的會計核算等全部由專業(yè)人員代理完成,紙質(zhì)會計檔案和電子備份等均實現(xiàn)集中管理,既規(guī)范了財務運行,又極大地提高了村(居)組織的財務管理水平,還節(jié)約了人力物力資源。原需要審計才能查出但又無法整改的非法票據(jù)入賬、坐收坐支等現(xiàn)象,一舉得以杜絕,源頭治理得到落實。基層自治組織的管理者籍此可騰出精力一門心思專事社會事務管理。

(二)植入了計劃觀念,強化了預算約束。村(居)組織全面預算管理,給自治組織管理者植入了計劃用財觀念,促使他們遵循民意,全盤考量,分輕重緩急安排公共事業(yè)。同時,預算約束的剛性,也讓他們自覺艱苦奮斗,厲行節(jié)約,自求平衡,遵守市場法則進行采買、發(fā)包。近3年,董市鎮(zhèn)共否決16個村(居)組織上報的非搶險應急追加預算請求39次,涉及金額178萬元。100%的村(居)組織在核批的年度預算內(nèi)實現(xiàn)了收支平衡,略有結(jié)余,村(居)組織積累3年凈增了755萬元。

(三)創(chuàng)新了投入取向,促進了事業(yè)發(fā)展。村(居)組織全面預算管理,說到底就是“你的錢,我盯著你花”。這一舉措使得自治組織管理者競相謀劃人心所向的好事實事。2015年底,董市鎮(zhèn)提前兩年完成了總額1796萬元的村級債務化解任務。占地較多的兩美院、甘霖寺、姚家港等村先后與鎮(zhèn)屬“金盆山投資公司”合資,在黃金地段建設了“董市創(chuàng)業(yè)園”,通過標準化廠房租賃,每年獲取近200萬元的收益。另有10多個村利用實施預算管理后聚集的財力,累計完成了50多公里斷頭組級公路的硬化,26個村(居)組織1.2萬農(nóng)戶在市鎮(zhèn)村三級的配套保證下,全部用上了自來水。

(四)重塑了村(居)官形象,增進了社會和諧。凡預算無編列、有違黨紀政紀和中央“八項規(guī)定”的行為,均在上級財政、本級理財小組和村(居)民的多維監(jiān)督下無法變通列支,有力幫助村(居)干部樹立了勤政廉政的形象,增進了他們與人民群眾的血肉聯(lián)系,干群矛盾日益減少,人民群眾對自治組織管理者的滿意度也不斷提升,村(居)組織呈現(xiàn)出了前所未有的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、人民安居樂業(yè)的大好局面。實行全面預算管理以來,村(居)民對自治組織管理者在財務收支上的違規(guī)違紀投訴銳減,有效投訴保持著零記錄。


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