“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。”

2025年中央一號文件中，這兩個“不允許”尤其引發關注。中央財辦副主任、中央農辦副主任祝衛東在國新辦新聞發布會上強調：“這兩條政策底線必須守住、不能突破。”

為何要劃定這一紅線與禁區？分析認為，這并非簡單的市場管制，而是以農房、宅基地管理為抓手，妥善處理城鄉關系、保障國家糧食安全、健全要素保障和優化配置體制機制的系統工程。

宅基地的性質，土地管理法等法律已有明確規定：宅基地的所有權歸農民集體所有，只有集體經濟組織成員(即農村戶籍居民)才能以戶為單位申請使用權。

因此，宅基地不是普通商品，不能像商品房一樣隨意買賣。城鎮居民和退休干部不具備成員身份，亦無法取得宅基地使用權。

兩個“不允許”在制度方面早有定調。

早在1999年，國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》明確規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。

2025年1月，自然資源部、農業農村部聯合發文，嚴禁違法違規買賣宅基地和違規搞合作建房；嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權”、村民決議等變相給回鄉退休干部等非農村集體經濟組織成員分配宅基地建房。

此次，禁令寫入2025年中央一號文件，是多年來政策基調的延續和重申，體現了中央層面的明確態度。

58安居客研究院院長張波對中新網記者表示，進一步強調宅基地管理，將防止土地無序流轉導致農民失地，確保農民“戶有所居”的基本權利；也將優化土地資源配置，更有效防止違規占用等問題，避免耕地流失和違法建設。

更好保護耕地與農民利益

中央一號文件明確，耕地總量不減少、永久基本農田布局基本穩定，是推進鄉村建設的前提。

近年來，我國耕地數量有所增加，但是耕地質量總體不高，耕地占用和保護之間的矛盾依然突出。

農村集體資源資產是鄉村全面振興的重要物質基礎。若是城鎮居民到農村購房購宅基地或者退休干部到農村建房，可能會擠壓有限的農村集體建設用地資源，甚至擠占農用地，威脅耕地紅線。

另外，農村宅基地作為老人的保障和年輕人的退路，承載著農民群體的情感與期望。

2024年7月，農業農村部相關負責人表示：“以宅基地使用權的退出為例，總的政策基調是，出臺這方面的有關政策一定要穩慎，不能刮風，花個幾萬塊錢就徹底買斷了，對農民的長遠利益未必就是劃算的。一定要給農民留個后路，一定要為農民的長遠利益著想。”

通過政策規范農村宅基地的流動，正是為了遏制資本下鄉的沖動和無序，避免囤耕地、賺差價、炒地租等損害農民利益、不利農村發展的行為。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，過去一段時間確實存在購買小產權房，侵占農地發展非涉農產業的情況，特別是私家別墅、高爾夫球場等。在現有基礎下，農地、農房發揮著對“三農”的基礎保障功能，因此要嚴格遵守其原本用途。

探索盤活利用的有效途徑

隨著城鎮化率不斷提升，農村宅基地的閑置問題日益凸顯。近年來，我國一直在鼓勵盤活宅基地等農村閑置資源。這會否與兩個“不允許”產生沖突？

張波認為，明確宅基地權屬和盤活利用是兩個層面的問題。通過扎實做好房地一體的宅基地確權登記頒證，可規劃和管控資源邊界，防止無序開發；而盤活利用宅基地，則是在確權的基礎上，探索農民在保留資格權的前提下流轉使用權。

如何管好用好這些資源資產？中央一號文件提出，探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。

李宇嘉表示，在農民自主自愿的情況下，可將農村閑置資源讓渡給城市居民、投資主體，發展觀光生態農業、鄉村民宿、農產品深加工等與“三農”相關的行業。一方面能提高農業產業化、現代化的水平，另一方面有助于農民就近就業和社會保障。

給留在農村的資源發展機會，也要給想走出去的農民打開路子。中央一號文件明確，鼓勵有條件的城市逐步將穩定就業生活的農業轉移人口納入城市住房保障政策范圍。

張波認為，這一政策可以更好解決大量農民存在的“半城鎮化”問題，他們當前雖然工作在城市，但戶籍仍然在農村，難以享受均等化的公共服務。新型城鎮化進程中的社會保障，就是為解決這一問題，形成以人為核心的新型城鎮化。