住建部近日發布《城市管理執法辦法（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。意見稿進一步明確了城管執法的行政處罰權范圍涉及6個方面，其中，“在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權”一項引發輿論爭議。城管“貼條”其實并不新鮮，早在十幾年前，國務院就曾授予過城管部門相關權力，但落實效果甚微。“貼條”意味著交管權力的“出讓”，而權力的讓渡必然會引發相關重疊問題。另外，城管近年來執法形象飽受詬病，本身存在的問題已不小，此番“重申權力”給自己“二次加碼”，能抗得住嗎？

　　權力重疊 或導致執法不作為

　　實際上，早在2002年時，國務院就曾發布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，明確把“貼條”權交給過城管執法局。決定當時提出，城管部門“相對集中行政處罰權的范圍”包括“公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占城市道路行為的行政處罰權”。此次征求意見稿只是將原來的決定內容再次重申。

　　但是過去這么多年來，因涉及利益權衡和相關法律問題，有些城市的交管部門交出了權力，但大部分城市則沒有交出。中國政法大學法治政府研究院院長王敬波對媒體解釋稱，交管部門的一部分權限被劃歸到城管部門，本質上相當于綜合權限。

　　目前來看，意見稿的發布更多體現在住建部自我立場上，住建部自己出臺的辦法，對其他部門幾乎起不到作用。

　　根據《道路交通安全法》規定，城市道路的主管部門是公安機關的交通管理部門，而人大制定的法律比國務院制定的法規權威性更大，由此形成了兩家都具備違規停車的處罰權。

　　《道路安全法》既沒有規定交通處罰權可以私下授予其他部門，也沒有允許其他部門可以同時具備處罰權。但是政府部門考慮到行政執法效率，把盡量多的行政處罰權歸到一個部門管理，避免政出多頭。

　　長期從事城管工作研究的南京城管隊員“橋上人家”（網名）對此指出，城管是相對集中行政處罰權的產物，需要集中行使相關執法部門的執法權，但相關部門又未必肯放權。而同時，相關部門覺得難管的執法權，反倒非常愿意交給城管。比如違建的具體查處在城管，但規劃審批權在規劃部門，街頭無證小販歸城管查處，但執照管理在工商部門等。

　　過去十幾年來慘淡的落實效果已然證明，理想敵不過現實。最為殘酷的現實問題，或許就是權力在讓渡和執行過程中存在的重疊和利益交集問題。

　　權力重疊引發的直接問題就是重復作為或不作為的問題。

　　重復作為自不必說，一則浪費行政能力，二則給民眾生活帶來不便；不作為則主要表現在互相責任推脫上，如果雙方都認為對方在相關問題上應負主責，或將導致誰都不作為的后果，影響城市管理有序推進。

　　形象不佳 難代替交警威嚴

　　權力重疊只是一方面，近年來城管“惡霸”似的形象遠遠不能與交警相提并論，對于民眾而言，賦予其更多執法權無疑是助長了氣焰。

　　城管隊伍素質一直存在隱憂，這是民眾擔憂其能否勝任的主要原因。

　　城管人員屬于公務員，但許多地方僅限于編制，往往采取行政與事業混編、混崗的辦法。對城管系統來說，因為工作壓力較大，往往大量聘用協管人員（目前全國城管執法系統協管人員大約有100多萬人）。規模龐大的城管大軍構成復雜，缺乏規范執法的職業培訓和制度約束，極易產生野蠻執法。另外，城管之法雖很寬泛，但又不專業。雖涉及幾十部法律和政府規章，但統一的、高位階的城管法律卻長期缺失。城管在執法過程中往往是“借法執法”，長久以來，一來難以服民心，二來城管本身也容易漠視法律，把自己當成權力的享有者。

　　“橋上人家”發文稱，每名城管在執法時都會面臨三重標準：群眾訴求、法律規定與領導命令。遺憾的是，現實中三者經常互相沖突，城管不是簡單的執“法”，而是在情（民生）、法（法律）、權（上級）三者之間進行抉擇。文章認為城管虧在情上，輸在法里，追著權跑！

　　相比城管而言，交管部門更顯權威合法。過去，交管部門作為交通管理的法定主管部門，對違法停放的車輛依法進行處罰，早已被社會公眾所“接受”，但現在將權力轉移到了城管身上，民眾會質疑城管的有無“執法權”。另外公眾已經形成了交通管理交通的定式思維，城管如果違法處罰，最終公眾質疑的是交管部門而非城管部門。

　　有言論稱，對于城管執法而言，就違法停放的機動車的行政處罰權，從無到有，這種職能變更需要給社會公眾一個心理“緩沖區”，同時更需文明執法，如果執法“粗暴依舊”，民眾對其“抵觸”將會變得更大。

　　如此授權！ 城管已負重積累

　　城管部門此次明確執法行政處罰權范圍的6個方面，“貼條”權盡管在原則上屬于重申，但整體意義上仍被看作是又一次的“擴權”行為。

　　根據1996年頒布的《行政處罰法》關于“相對集中行政處罰權”的規定，城管綜合執法開始試點并逐步在全國推行，至今已有19年時間。“綜合”二字可見城管管轄范圍之“大”。某地城管人員曾無奈調侃：“城管是上管天，下管地，中間還要管空氣。”

　　中國青年報去年的一篇報道顯示，在南京，文廣新、旅游、園林、規劃、公安交管等部門共33項處罰權歸城管局；在西安，容環衛、園林綠化、環境保護、違法建設、渣土清運、社會噪音污染、停車秩序規范、占道勞務市場管理、流浪乞討勸離救助等都歸城管負責；在上海，城管行政執法權包括11個方面，共167項，除了市容、環境、綠化、水務、工商、建設、規劃等方面，還要管理公共場所招牌文字使用是否規范、寵物隨地便溺、居民飼養雞鴨鵝兔等細枝末節的事情；北京市城管執法權更是多達14個方面300多項，并且每隔幾個月還要調整一次。

　　城管部門自身其實也頗感無奈，只因為城管這個“籃子”越編越大，東西裝的越來越多，擔子便越來越沉。相對集中行政處罰權固然好，但考慮到城管部門自身已然負重積累，這樣的光榮授權無疑讓其“亞歷山大”。

　　城管部門與其進一步“擴權”，倒不如“限權”，這是近年來專家普遍的觀點。一味地擴權不僅會導致濫權，甚至執法人員違法事情的發生，更重要的是偏離了城市管理精細化的方向。而對于“限權”，首先還是要制度先行，明確城管執法邊界、保護手段和監管手段。同時政府更應統籌所有相關職能部門權力分配，分解城管權利，重塑城管運行機制，將城管導入規范化軌道。